裁判要旨

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。对申请人合法权益的影响，通常情况下应当是一种不利的影响，而是否产生不利的影响则要结合具体的行政行为及该行为的具体效果进行综合分析与判断。行政行为导致申请人的权益受到减损，可以认为申请人的权益受到不利影响。这种减损应当是一种综合考量的标准，既包括当事人实际权益的直接减少或消除，也包括当事人实际权益的相对减少。

　　02

　　原案例

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 赔 偿 裁 定 书

　　(2019)最高法行赔申493号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

　　法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

　　委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。

　　委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

　　法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

　　委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

　　委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

　　法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

　　委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

　　原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

　　法定代表人：智西巍，该公司董事长。

　　委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

　　再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

　　天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

　　本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）吉兴锐。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）白宜德。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶宁西。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）汤焕兴。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）张概珍。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑子灼。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗琪华。

　　上述再审申请人诉讼代表人张概珍。

　　述再审申请人共同委托代理人周密、黄振杰。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路305号。

　　法定代表人马兴瑞，省长。

　　委托代理人郭伟、黄允鑫，广东省法制办工作人员。

　　再审申请人吉兴锐、白宜德、叶宁西、汤焕兴、张概珍、郑子灼、罗琪华因诉被申请人广东省人民政府（以下简称广东省政府）行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年11月16日作出的（2016）粤行终1158号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月9日立案审查，并于2017年7月31日作出（2017）最高法行申1253号行政裁定，提审该案。2017年12月11日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案。案件现已审理终结。

　　吉兴锐等七人是原广东省清远市清城区清城中学2013年8月31日前退休的高中教师。2013年6月18日，清远市人民政府（以下简称清远市政府）下发清府办（2013）62号《关于做好市中心区域布局调整学校人员分流工作总体方案的通知》（以下简称62号通知），对清远市中心区域布局调整，对学校教职员工进行分流安置并确定分流人员不同的工资待遇：对原属清城区管理的清城中学、石角梓琛中学实行初高中分离，高中部成立或并入市直中学，归市属管理；2013年8月31日前退休的清城中学离退休人员划归清城区管理，梓琛中学退休高中教师归市直管理；清城区源潭中学、职业技术学校整体移交市属管理，该两校的离退休人员整体由市直接收；原清城区学校在编在职教职员工（含退休人员）划归市直管理后，工资待遇按照市直学校在编在职教职员工标准核算。吉兴锐等七人对62号通知中未将其作为退休高中教师划归清远市管理不服，申请行政复议。广东省政府分别于2014年10月21日、2014年11月10日、2014年11月17日立案受理，因案情复杂，分别于2014年12月19日、2014年12月31日、2015年1月9日延长该十宗案的审查期限30天。2015年1月14日，清远市人民政府以与吉兴锐等七人协商解决问题为由，申请中止对该十宗案的审查。2015年1月15日，广东省政府中止对该十宗案的审查。因协调不成，广东省政府于2015年12月21日恢复对该十宗案的审查，同日作出粤府行复（2014）348、368-374、382、383号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称驳回决定），主要内容为：“62号通知中关于“清城中学2013年8月31日前退休的离退休人员划归清城区管理”的内容并未对吉兴锐等七人作出调整，吉兴锐等七人原先为清城区管理，在62号通知发布后仍归清城区管理，吉兴锐等七人与清城中学的劳动合同关系并未因该内容变更。上述内容并未改变吉兴锐等七人的权利义务，也未侵犯吉兴锐等七人的合法权益，吉兴锐等七人与涉案通知没有法律上的利害关系。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，决定驳回吉兴锐等七人的行政复议申请。”2016年1月6日，吉兴锐等七人提起本案行政诉讼，请求判决撤销广东省政府作出的驳回决定；广东省政府在60日内重新作出行政复议决定。

　　广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初21号行政判决认为，2013年6月18日，清远市人民政府下发涉案通知，对清远市中心区域学校布局调整，并对学校教职员进行分流调整，其中关于“清城中学2013年8月31日前退休的离退休人员划归清城区管理”的内容并未对吉兴锐等七人作出调整，吉兴锐等七人原先为清城区管理，在涉案通知发布后仍归清城区管理，吉兴锐等七人与清城中学的劳动合同关系并未因该内容变更。上述内容并未改变吉兴锐等七人的权利义务，也未侵犯吉兴锐等七人的合法权益。故广东省政府认为吉兴锐等七人与涉案通知没有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，并无不当。广东省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定作出上述驳回行政复议申请决定证据确凿，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，广东省政府立案受理行政复议申请，因案情复杂延长审查期限，其间因协商中止审查、协调不成后恢复审查、作出驳回决定，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吉兴锐等七人的诉讼请求。吉兴锐等七人不服一审判决，提起上诉。

　　广东省高级人民法院（2016）粤行终1158号行政判决认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第二条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条、第四十八条第一款规定，吉兴锐等七人作为清城中学2013年8月31日前退休的高中教师原先为清城区管理，在62号通知发布后仍归清城区管理，故该通知中关于“清城中学2013年8月31日前退休的离退休人员划归清城区管理”的内容未改变吉兴锐等七人的权利义务，亦未变更吉兴锐等七人与清城中学的劳动合同关系。广东省政府认为62号通知未侵犯吉兴锐等七人的合法权益，吉兴锐等七人与62号通知没有法律上的利害关系，不符合法律法规规定的行政复议受理条件，决定驳回吉兴锐等七人的行政复议申请，并无不当。广东省政府作出驳回决定，符合法定程序，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　吉兴锐等七人申请再审称：1.一、二审认定再审申请人与申请复议的行政行为没有法律上的利害关系，适用法律错误。申请人是广东省清远市中心区域中学教职工，在清远市政府制定和实施的清远市中心区域学校人员分流方案中是分流对象，是行政相对人。行政相对人认为行政主体的行政行为损害其合法权益的，依法有权申请行政复议或提起行政诉讼。2.广东省政府中止行政复议审查的理由显属非法，且经申请人两次书面申请仍没有及时恢复行政复议审查，导致拖沓一年零两个月才作出复议决定，复议程序明显违法，其驳回决定依法应予撤销。3.二审在未经开庭审理也未履行询问当事人的法定审理程序的条件下迳行作出判决，剥夺申请人的诉讼权利，违反法定程序。请求撤销一、二审判决，裁定对本案进行再审。

　　广东省政府答辩称：被诉驳回决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。二审判决认定事实清楚，适用依据正确，吉兴锐等七人提出的再审申请不成立。请求依法驳回吉兴锐等七人的再审申请。

　　本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”这里的利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够，至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。对申请人合法权益的影响，通常情况下应当是一种不利的影响，而是否产生不利的影响则要结合具体的行政行为及该行为的具体效果进行综合分析与判断。行政行为导致申请人的权益受到减损，可以认为申请人的权益受到不利影响。这种减损应当是一种综合考量的标准，既包括当事人实际权益的直接减少或消除，也包括当事人实际权益的相对减少。本案中，清远市政府作出62号通知对清远市中心区域布局调整，对学校教职员工进行分流安置并确定分流人员不同的工资待遇。该通知确定的分流原则有三：一是对于在编在职教师，符合方案规定的相应条件的，分流到高中学校，归市直管理，不符合的分流到初中学校归清城区管理；二是2013年8月31日前退休的教师，如调整前后其所在学校均隶属市直的由市直管理，调整前后其所在学校均隶属清城区的由清城区管理，如调整前后隶属关系发生变化的，则2013年8月31日退休前当年为高中教师的归市直管理，当年为初中和小学及其他类别的归清城区管理；三是由市直整体接收的学校，在编在职教职员工及离退休人员均整体由市直接收管理。经询问了解，划归清城区管理与划归市直管理，在退休待遇上存在一定差距。吉兴锐等七人作为清城中学2013年8月31日前退休的高中教师，是62号通知中分流安置的对象。根据分流方案确定的分流原则，2013年8月31日前退休的教师，存在划归市直管理和清城区管理两种情况，而吉兴锐等七人属于未能划归市直管理的部分人员。虽然吉兴锐等人在分流前后均归清城区管理，但其工资待遇与划归市直管理的退休教师出现差距，其权利义务受到实际影响。吉兴锐等七人与清远市政府作出62号通知的行为具有利害关系，提起行政复议申请符合法律规定，应当予以受理。广东省政府以62号通知与吉兴锐等七人没有法律上的利害关系为由决定驳回吉兴锐等七人的行政复议申请，适用法律错误，应予纠正。一、二审判决维持广东省政府的驳回决定，亦应予以纠正。

　　吉兴锐等七人主张广东省政府中止行政复议审查理由非法，没有及时恢复行政复议审查，程序明显违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，行政复议期间有其他需要中止行政复议的情形，影响行政复议案件审理的，行政复议中止；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理；行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”2015年1月14日，清远市政府以协商解决问题为由提出中止审查的申请，广东省政府中止审查并不违反法律规定，且进行协调有利于化解争议、解决纠纷。后因协调不成，广东省政府于2015年12月21日恢复审查并于同日作出驳回决定。广东省政府在行政复议中止的原因消除后，恢复行政复议案件的审理，符合法定程序。吉兴锐等七人的该项主张没有法律依据，本院不予支持。吉兴锐等七人还主张二审未经开庭审理也未询问迳行判决违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。二审合议庭阅卷、调查和询问并不是每一个案件都必经的程序。吉兴锐等七人的该项主张没有法律依据，本院亦不予支持。

　　综上，一、二审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、七十八条之规定，判决如下：

　　一、撤销广州铁路运输中级法院2016年7月13日作出的（2016）粤71号行初21号行政判决；

　　二、撤销广东省高级人民法院2016年11月16日作出的（2016）粤行终1158号行政判决；

　　三、撤销广东省人民政府2015年12月21日作出的粤府行复（2014）348、368—374、382、383号驳回行政复议申请决定；

　　四、责令广东省人民政府于本判决生效60日内重新作出行政复议决定。

　　一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由广东省人民政府负担。吉兴锐、白宜德、叶宁西、汤焕兴、张概珍、郑子灼、罗琪华缴纳的一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，予以退还。

　　本判决为终审判决。

　　来源：中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行再94号行政裁定书

来源：行政法报