最高法判例：行政机关不能以旧村改造为名实施预征收规避集体土地征收程序

　　裁判要旨

　　审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。在政府主导下进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；村委会实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为行政机关。行政机关在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定。

　　文章全文

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申3184号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）河北省邢台市桥西区人民政府。住所地：河北省邢台市泉北西大街1001号创业服务中心。

　　法定代表人戴建亮，区长。

　　委托诉讼代理人武立刚，桥西区政府法制办工作人员。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）林建国，男，1959年12月15日出生，汉族，住河北省邢台市桥西区。

　　一审第三人河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会。住所地：河北省邢台市桥西区林庄村。

　　法定代表人林继海，主任。

　　再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）因林建国诉其强制拆除房屋一案，不服河北省高级人民法院于2019年6月19日作出的（2019）冀行终322号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年3月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2011年1月18日，桥西区政府、河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会（以下简称林庄居委会）等单位共同签订《旧村改造责任书》,主要内容：为加快城市化进程、改善邢台市城市环境，优化城市土地资源和空间布局，提高村民居住质量和城市品位，促进城市经济社会更好更快发展，根据城乡规划法等法律法规，依照邢台市相关文件精神，邢台市桥西区泉西街道林庄村准备用3年的时间，逐步对城中村实施改造。城中村改造工作必须严格按照统一组织、政府扶持、市场运作的原则，由市政府宏观协调，区政府负责组织，村集体经济组织具体实施的运作方式有序进行；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施等。林建国系林庄村村民，在林庄村拥有一处住宅，并已办理房产证。2017年7月18日，林庄村双委会作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月19日，邢台市人民政府副市长带队现场踏察桥西区城建重点项目建设情况，并就有关问题进行专题研究。邢台市人民政府﹝2017﹞78号《市政府专题会议纪要》（以下简称78号会议纪要）明确?桥西区政府负责于7月底前完成龙岗片区范围内苗王庄、林庄村民的拆迁安置工作。2017年7月19日，林庄村村民代表会议作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月20日，林庄村村民出具《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的意见》。上述三份材料皆载明?根据2017年6月19日邢台市桥西区‘拆违拆迁重点项目进地工作百日攻坚战’和‘泉西办拆违拆迁攻坚战’城建工作会议精神，和上级对我村拆违拆迁任务目标要求”，限期拆除林建国等人的房屋。2017年7月29日，林建国房屋被林庄居委会强制拆除。2018年9月，林建国提起本案行政诉讼，请求确认桥西区政府强制拆除房屋行为违法。

　　河北省邢台市中级人民法院（2018）冀05行初128号行政判决认为，《旧村改造责任书》、78号会议纪要等证据可以证明，桥西区政府系本次城中村改造的责任主体，亦为受益主体，林庄居委会是按照桥西区政府委托实施房屋拆除行为，桥西区政府应为适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认桥西区政府拆除林建国房屋的行为违法。桥西区政府不服，提出上诉。

　　河北省高级人民法院（2019）冀行终322号行政判决认为，林庄村村委会、村民代表会议作出拆迁决定，是根据桥西区政府拆违拆迁任务目标要求作出；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施；78号会议纪要亦明确，桥西区政府负责完成龙岗片区包括林庄村在内的村民拆迁安置工作，且强制拆除房屋是政府或其职能部门的职权，基层群众自治组织并无该项权力。一审判决认定桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除林建国房屋，并无不当。桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除行为，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四至四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩意见、作出强制执行决定等程序，未对违法建筑物、构筑物、设施等予以公告并限期当事人自行拆除，未在当事人起诉期限届满后实施强制拆除，一审判决确认该行为违法，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　桥西区政府申请再审称：林建国的房屋被拆除，并非桥西区政府所为，是林庄村进行旧村改造实施的强拆行为。桥西区政府也没有委托林庄村拆除林建国的房屋。桥西区政府不是本案适格被告。请求撤销一、二审判决，指令再审或者提审本案。

　　本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。本案中，林庄村的旧村改造项目是在桥西区政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；林庄村实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了邢台市，尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为桥西区政府。因此，一、二审判决认定林庄居委会受桥西区政府委托实施强制拆除房屋行为，桥西区政府为本案适格被告并无不当。同时，桥西区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定，一、二审判决确认该被诉行政行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果适当，本院予以支持。桥西区政府主张，没有委托林庄村拆除林建国的房屋，不是本案适格被告。其主张缺乏事实和法律根据，以此为由申请再审，理由不能成立。

　　综上，桥西区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 于　泓

　　审判员 熊俊勇

　　二〇二〇年六月三十日

　　法官助理   李秀丽

　　来源：专注行政法