最高法院典型案例：行政复议资格和权利的承继

　　【裁判要点】

　　本案的典型意义在于进一步确定行政复议资格和权利的承继问题。行政复议制度是我国重要的行政救济制度。行政救济制度的核心理念在于“有权利必有救济”。根据行政复议法的规定，行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。根据行政复议法实施条例的规定，申请需与被申请的行政行为有利害关系，复议申请才予以受理。本案中，赵文彬对涉案土地的占有来源于张天安在2003年的转让。本案中被申请复议的颁证行为发生在1995年。行政机关作出颁证行为时，张天安已经丧失对涉案土地的使用权，与该颁证行为之间已无法律意义上的利害关系，亦无申请行政复议的资格。罗马法谚“后手的权利不得优于前手”也体现了权利继受规则。本案中，作为前手的张天安已经丧失行政复议的资格，作为后手的赵文彬则丧失了权利继受的基础。本案颁证之后，行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法和行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。该案对于明确行政复议资格条件及其承继具有一定的示范意义。--最高人民法院首批行政审判十大典型案例（2017年6月13日）

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2016）最高法行再1号

　　再审申请人冯书军（一审原告、二审上诉人冯玉章之子，本案审查期间，冯玉章于2015年1月13日去世）。

　　委托代理人：韩亚平。

　　被申请人（一审被告，二审被上诉人）河北省衡水市人民政府。

　　法定代表人：杨慧，该市市长。

　　委托代理人：耿广玺，衡水市人民政府法制办公室干部。

　　委托代理人：刘晓阳，衡水市人民政府法制办公室干部。

　　被申请人（一审第三人，二审被上诉人）赵文彬。

　　冯玉章诉河北省衡水市人民政府（以下简称衡水市政府）撤销国有土地使用证一案，河北省衡水市中级人民法院（以下简称衡水中院）于2011年4月12日作出（2010）衡行再终字第44号行政判决，已经发生法律效力。冯玉章不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本院于2015年10月30日裁定提审本案，依法组成由审判员梁凤云、代理审判员杨科雄、仝蕾参加的合议庭开庭审理了本案。再审申请人冯书军及其代理人韩亚平，被申请人衡水市人民政府委托代理人耿广玺、刘晓阳，被申请人赵文彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院河北省冀州市人民法院（以下简称冀州市法院）认定，1986年11月9日，河北省景县景州镇东门里村村民赵文瑞(系赵文彬之兄)将其老宅以1500元价格卖与张天安，并办理了公证手续。后房屋倒塌，张天安一直未翻建。1995年6月3日，景县商业局食品加工厂以解决职工住房问题为由申请办理该宅基征地手续。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征用，并出让给景县商业局食品加工厂，但在办理土地登记过程中土地使用者变为冯玉章。1995年11月，河北省景县人民政府（以下简称景县政府）为冯玉章颁发了景国用(95)字第2574号国有土地使用证，证载土地东西宽24.1米，南北长7.8米，东至赵文彬，西至道，南至唐胜利，北至道。冯玉章办证后一直未建房。2003年3月1日，张天安以3000元的价格将该地卖给赵文彬，双方签订转让协议。2004年赵文彬在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯玉章将赵文彬诉至景县人民法院，赵文彬得知冯玉章已办证，遂提起行政复议。复议机关经审查认为，1995年原景县土地管理局征用该土地，并出让给景县商业局食品加工厂，土地使用权人应为景县商业局食品加工厂，在土地权属未变更的情况下，原景县土地管理局直接为冯玉章办理土地登记属程序违法，依据该土地登记为冯玉章办理土地登记属于程序违法，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项的规定，作出衡政复决字(2009)49号行政复议决定：撤销景县政府为冯玉章颁发的国有土地使用证，并注销其土地登记。冯玉章不服该复议决定，诉至法院。

　　冀州市法院一审认为，第三人赵文彬在本案争议土地上建房，并居住多年，赵文彬与景县政府为原告冯玉章发放的土地使用证的具体行政行为存在利害关系，因而被告受理赵文彬提起的行政复议申请并无不当。被告认定景县土地管理局未依法办理土地权属变更，直接为冯玉章办理土地登记程序违法，并认定依据该土地登记办理的土地使用证程序违法，事实清楚，证据充分，依据发证时的法律，撤销原告土地使用证是正确的。综上所述，被告受理第三人复议申请符合法律规定，所作复议决定证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。2009年11月28日，冀州市法院作出（2009）冀行初字第10号判决，维持被告衡水市人民政府所作衡政复决字(2009)49号行政复议决定书。冯玉章不服，向衡水中院提起上诉。

　　二审法院查明的事实与一审一致。衡水中院二审认为，虽然赵文彬在涉案土地上建有房屋，但是景县人民政府的颁证行为在先，赵文彬的利益在后，以后来的利益否定在先的行政行为，不符合客观实际情况，也没有法律依据。二审法院以(2010)衡行终字第3号判决，撤销一审判决和被诉的行政复议决定。

　　二审判决后，赵文彬提出申诉。衡水中院对本案进行再审。经再审认为，二审判决适用法律有误，二审判决撤销一审判决的法律根据是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第三项，而这两个法律条文内涵相向，二审判决同时依据这两个法律条文撤销一审判决，法律适用有矛盾。根据《行政复议法》第九条之规定，认为具体行政行为侵犯了其合法权益，提出了行政复议申请，就具备行政复议申请人的资格，该主体并不以利益前后为标准，原审被上诉人赵文彬于2003年以3000元的价格购买了诉争的宅基地，并于2004年在诉争土地上建有房屋并居住至今，原审被上诉人赵文彬与景县政府为原审上诉人冯玉章发证的具体行政行为存在利害关系，故其具备行政复议申请人资格。诉争土地景县人民政府为景县商业局食品加工厂办理的土地，其使用权人应为景县商业局食品加工厂，在没有改变土地权属的情况下，便直接将诉争的土地办到原审上诉人冯玉章名下，根据1986年《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，该行为存在明显的程序上的错误。景县人民政府依据该土地登记为原审上诉人冯玉章办理土地使用证程序违法。综上，被诉行政复议决定书正确，应予维持。本院二审判决有误，应予撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，作出（2010）衡行再终字第44号判决：撤销本院(2010)衡行终字第3号行政判决;维持冀州市法院(2009)冀行初字第10号行政判决。

　　再审申请人冯书军申请再审的理由是：第一，再审判决认定主体错误。2003年前，景县政府颁证行为与赵文彬没有利害关系，其不具有提起行政复议的主体资格。第二，再审判决适用法律错误。1990年，张天安将上述土地合法转让给我，景县政府也向我颁发了国有土地使用证，即使颁证有错误也应当在撤证后责令重新给我颁证。1995年景县政府给申请人颁证，而第三人赵文彬于2003年才与张天安签订涉案土地的协议。2003年前景县政府的颁证行为与第三人赵文彬没有任何关系。第三，再审判决认定事实错误。本案涉案土地是为了解决职工住房困难，在征用土地时就确定将涉案土地转让给申请人，该转让不违反法律强制性规定。再审判决认定涉案土地属于景县食品厂，与事实不符。请求最高人民法院撤销一审判决和再审判决。

　　被申请人衡水市政府答辩的主要理由是：第一，被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，符合法律规定，应予维持。第二，景县政府为冯玉章颁发国有土地使用证的行政行为存在没有依据等重大且违法情形，应当确认无效并予以纠正。冯玉章申请案涉土地登记，土地来源不合法，严重违反了土地管理法的相关规定。景县政府为冯玉章颁发国有土地使用证过程中，未按照相关规定进行地籍调查，证载西邻赵文彬并不知情，亦属于严重违反法定程序。第三，赵文彬与被申请的具体行政行为具有法律上的利害关系。赵文彬2009年与冯玉章发生民事诉讼纠纷，得知景县人民政府为冯玉章颁发了国有土地证，其作为案涉土地的实际使用人，认为该发证行为侵犯了自己的合法权益，向衡水市政府申请行政复议，具有法律上的利害关系。请求最高人民法院依法驳回申请人的再审申请。

　　本院查明：冀州市人民法院、衡水市中级人民法院已查明的事实有相关证据予以佐证，各方当事人均未提出异议，本院予以确认。本院另查明，1990年1月31日，综合商店职工胡书成、王连荣出具书面证明，证明张天安于1990年以500元价格转让给冯玉章涉案土地。2009年7月17日，衡水市人民政府询问笔录中，张天安认可该签字是自己所签，但表示“不知道怎么有我的签字”。本院对1990年张天安与冯玉章之间转让土地的事实予以确认。

　　本院认为，本案的焦点问题是，赵文彬就1995年11月景县政府为冯玉章颁发景国用(95)字第2574号国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的资格。结合本案情况看，赵文彬申请行政复议的资格存在两个明显问题。第一，赵文彬不具备申请行政复议的权利基础。赵文彬对涉案土地的占有源自张天安2003年的转让，而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此，赵文彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时，张天安具有申请复议的资格。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征用后，该幅土地的性质已经转变为国有。张天安未对土地征用行为提起行政复议或者行政诉讼。此后，原景县土地管理局在办理土地登记过程中土地使用者变为冯玉章，景县政府也为冯玉章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。也就是说,在颁证行为作出之前,即使不考虑张天安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯玉章一节，其亦因该土地被征收而不享有土地使用权，故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得申请复议的资格。综上，由于张天安对景县政府颁发国有土地使用权证的行为没有申请复议的资格，因此，赵文彬亦不能通过转让而获得申请行政复议的资格。第二，赵文彬主张的利益并非合法权益。1995年6月，景县商业局食品加工厂以解决职工住房问题为由申请办理涉案土地的征地手续。同年10月，原景县土地管理局将涉案土地征用后出让给景县商业局食品加工厂。1995年景县商业局食品加工厂办理涉案土地的征用手续之后，该地属于张天安无权处分的国有土地。张天安在此情况下于2003年将其转让给赵文彬，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，属于非法转让土地的行为，赵文彬亦不能因此获得涉案土地的使用权，其实际占有土地的利益不受法律保护，其未经批准在国有土地上建房，不具有合法权益。赵文彬与1995年景县政府颁发国有土地使用权的行政行为没有法律上的利害关系。

　　综上，再审被申请人衡水市政府以赵文彬是目前涉案土地的实际使用人为由，认为赵文彬与1995年景县政府颁发国有土地使用权证行为具有法律上的利害关系的主张，不能成立。本案一审、再审判决适用法律法规错误，应予撤销；二审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：

　　一、撤销冀州市人民法院(2009)冀行初字第10号行政判决、衡水市中级人民法院（2010）衡行再终字第44号判决；

　　二、维持衡水市中级人民法院(2010)衡行终字第3号行政判决。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长 梁凤云

　　代理审判员 仝　蕾

　　代理审判员 杨科雄

　　二〇一六年六月二十三日

　　书　记　员 徐　超

　　来源：行政涉法研究