农村土地承包经营权争议不属于人民政府权属争议处理范围

　　---赵XX诉祁连县人民政府及海北藏族自治州人民政府草原行政确认及行政复议案

　　案件基本信息

　　一、诉讼当事人再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：祁连县人民政府（以下简称祁连县政府）被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵XX二审被上诉人（一审被告）：海北藏族自治州人民政府（以下简称海北州政府）一审第三人：李XX二、案件索引与裁判日期一审：青海省海北藏族自治州中级人民法院（2019）青22行初4号行政判决（2020年5月31日）二审：青海省高级人民法院（2020）青行终79号行政判决（2020年10月12日）申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申5689号行政裁定（2021年6月29日）三、案由草原行政确认及行政复议

　　裁判要旨

　　关于农村土地承包经营权争议是否属于人民政府权属争议处理范围的问题，虽然《土地管理法》未对权属争议的具体情形作出规定，但是《确定土地所有权和使用权的若干规定》对于土地权属争议所涉类型进行列举，其中不包括土地承包经营权。同时，《土地权属争议调查处理办法》第14条明确排除了农村土地承包经营权争议案件。这样就从正反两方面确定了农村土地承包经营权纠纷不属于《土地管理法》第14条规定的土地所有权和使用权争议，也就不属于人民政府确权处理的范围。

　　农村土地承包经营权证的取得以农村土地承包合同为前提和基础，人民政府的颁证行为仅是国家对承包方土地承包经营权的确认，并非政府的授权行为。法律法规对于土地承包经营权纠纷设定了多元化的纠纷解决机制，当事人既可以通过协商、调解、仲裁等方式解决纠纷，也可以通过民事诉讼方式解决纠纷

　　裁判依据

　　《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）

　　第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

　　单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

　　当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

　　在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

　　基本案情

　　赵xx和哈xx均系祁连县野牛沟乡边麻村一社牧民。“一包四定”时，哈xx家就案涉争议草原取得祁连县政府颁发的《草原使用证》。青海省海北藏族自治州中级人民法院（以下简称海北州中院）（2001）北民终字第06号民事判决认定，1990年10月，由于对牲畜饲养不善，哈xx不能按时完成野牛沟乡人民政府（以下简称野牛沟乡政府）下达的税费和提留的任务，请求野牛沟乡边麻村村民委员会（以下简称边麻村村委会）和野牛沟乡政府将自己的牛羊转包给他人，边麻村村委会和野牛沟乡政府考虑到哈xx家的草山和赵xx家的草山相邻，由赵xx承包比较方便，于是将哈xx家77只羊、11头牛转包给赵xx，同时将其草山一并交给赵xx使用，双方口头约定承包期为三年。1993年10月，承包期满，哈xx要求收回牛羊，赵xx不同意。哈xx要求作出转包决定的野牛沟乡政府返还牛羊。1994年，野牛沟乡政府作出野政（94）044号《关于哈xx与赵xx的牲畜承包纠纷处理报告的批复》（以下简称《44号批复》）。1995年，野牛沟乡政府作出野政（95）079号《关于对哈xx抢赵xx承包羊行为的处理决定》（以下简称《79号处理决定》），将哈xx家的草场、牲畜交由赵xx经营。1996年，祁连县草原监理站依据《44号批复》和《79号处理决定》，对哈xx的《草原使用证》《草原使用权登记底册》原始登记材料中的哈xx划去改为赵xx。其后，哈xx不服《79号处理决定》诉至青海省祁连县人民法院（以下简称祁连县法院），该院作出（1998）祁行初字第17号行政裁定对该案不予受理。哈xx不服提起上诉，海北州中院作出（1998）北行终字第03号行政裁定：由祁连县法院受理该案。1998年，野牛沟乡政府认为其作出的《44号批复》和《79号处理决定》不妥，分别发文予以撤销。2000年，哈xx向祁连县法院诉请野牛沟乡政府退还其承包的牛羊及孳息物等。祁连县法院作出（2000）祁民初字第55号民事判决：野牛沟乡政府返还哈xx牲畜承包基数牛、羊和发展畜等，哈xx应缴纳合法的税费。野牛沟乡政府不服提起上诉，海北州中院作出（2001）北民终字第06号民事判决：驳回上诉，维持原判。判决送达后，野牛沟乡政府返还了牛羊及孳息物折价款，但案涉草山仍由赵xx使用。2011年至2012年，祁连县全县统一将草原使用证换发为草原承包经营权证。边麻村村委会就争议草原与赵xx签订了草原承包经营权合同，祁连县政府依合同给赵xx核发了《草原承包经营权证》。2013年3月26日，哈x（系哈xx之子，哈xx于2011年5月4日去世）向野牛沟乡政府提出《关于解决哈xx草原的申请》，野牛沟乡政府受理后于2013年10月8日作出野政（2013）90号《关于哈xx与赵xx草场纠纷处理决定的通知》（以下简称《90号处理决定通知》）：赵xx归还所占用哈xx草场，现该草场主哈xx去世，由其妻子李xx继承草场承包经营权。赵xx不服该通知向祁连县政府申请复议，祁连县政府作出维持《90号处理决定通知》的行政复议决定。2014年，祁连县政府根据野牛沟乡政府的请示作出祁政（2014）23号《关于撤销赵xx草原承包经营权证和核发李xx草场承包经营权证的通知》。其后，赵xx向祁连县法院起诉，该院作出行政判决，撤销了《90号处理决定通知》。祁连县政府随后发文撤销了《关于撤销赵xx草原承包经营权证和核发李xx草场承包经营权证的通知》。2016年，哈x向海北州政府信访，海北州政府信访局将该信访转至海北州中院办理，该院作出《关于哈x信访一案有关情况的说明》，认为哈xx与赵xx所争议的草原权属问题不属于人民法院管辖，应由有关人民政府处理。海北州政府信访局遂将该信访交祁连县政府处理。2018年，祁连县政府作出祁政〔2018〕18号《关于野牛沟乡边麻村牧户哈xx与赵xx两家草原权属争议的处理决定》（以下简称《18号处理决定》）：（1）撤销祁连县政府2012年核发给赵xx的《草原承包经营权证》。（2）将争议草场确权给哈xx家承包经营，并核发草原承包经营权证，待该处理决定生效后由草原主管部门做好相应的草原权属变更登记。赵xx不服提起行政复议，海北州政府受理后于2018年6月13日作出北政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）：驳回赵xx的申请，维持祁连县政府作出的《18号处理决定》。赵xx不服提起本案诉讼，请求撤销《18号处理决定》及《复议决定》，恢复其草原承包经营权证。争议焦点祁连县政府能否就案涉争议作出确权处理决定。裁判结果一审法院判决：驳回赵xx的诉讼请求。二审法院判决：一、撤销一审判决；二、撤销海北州政府作出的《复议决定》；三、撤销祁连县政府作出的《18号处理决定》。再审审查法院裁定：驳回祁连县政府的再审申请。

　　裁判理由及评析

　　综观本案，在案涉纠纷存在的二十余年中，争议双方曾通过多种方式寻求纠纷处理，如权属处理程序、信访程序、行政复议、行政诉讼程序，但是纠纷并未得到有效解决。特别是在赵xx取得草原承包经营权证后，案涉争议亦未通过正当程序予以处理。究其根源，是由于部分行政机关及人民法院对于特定土地纠纷应予何种程序处理认定不准确。由于土地纠纷涉及土地所有权、国有土地使用权、集体土地建设用地使用权、土地承包经营权、土地侵权、行政区域边界、土地违法等形式，在这些形式下可能还伴随土地存在交叉、重叠、四至不清等情形，有时还综合了一方有证或者双方有证等情况。纷繁复杂的土地纠纷种类，使得土地权属争议和土地确权成了实践中较难分清的概念之一，实践中土地纠纷的复杂性使得对土地确权所涉土地权属争议的认定难上加难。对于哪些类型的争议属于权属争议、可以纳入人民政府的确权范围，虽然法律法规作出了一定的规定，但这些规定较为琐碎，不够系统、完善，难以准确掌握。本案对农村土地承包经营权争议不应纳入人民政府土地确权范围的问题，进一步予以了明晰。

　　一、本案是当事人不服草原承包经营权而引发的争议，不属于人民政府权属争议的处理范围

　　根据《农村土地承包法》第2条的规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。该法第3条、第23条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包一般采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，2012年，边麻村村委会与赵xx就争议土地签订草原承包经营权合同，祁连县政府依据该合同为赵xx颁发了《草原承包经营权证》。虽然在颁证之后相关政府多次就案涉土地权属作出处理决定，但赵xx与哈xx争议的实质仍是土地承包经营权纠纷。

　　关于农村土地承包经营权争议是否属于人民政府权属争议处理范围的问题，虽然《土地管理法》未对权属争议的具体情形作出规定，但是《确定土地所有权和使用权的若干规定》对于土地权属争议所涉类型进行列举，其中不包括土地承包经营权。同时，《土地权属争议调查处理办法》第14条明确排除了农村土地承包经营权争议案件。这样就从正反两方面确定了农村土地承包经营权纠纷不属于《土地管理法》第14条规定的土地所有权和使用权争议，也就不属于人民政府确权处理的范围。

　　根据《民法典》第333条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。即土地承包经营权的设立，只需发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律不要求该项物权的设立以登记为要件。申言之，农村土地承包经营权证的取得以农村土地承包合同为前提和基础，人民政府的颁证行为仅是国家对承包方土地承包经营权的确认，并非政府的授权行为。

　　本案中，赵xx取得的是《草原承包经营权证》。草原承包经营权属于土地承包经营权的一种，在没有例外规定的情况下，案涉争议可适用土地管理相关法律法规的规定，祁连县政府主张国土资源部不是草原行政主管部门，本案草原承包经营权纠纷不应当适用《土地权属争议调查处理办法》等相关规定的理由不能成立。祁连县政府在赵xx已经签订草原承包经营权合同、进而取得承包经营权证的前提下，作出将案涉争议草场确权给哈xx家承包经营的处理决定，无明确法律依据，海北州政府径行作出维持原行政行为的《复议决定》，属于认定事实不清、适用法律错误、结果错误。二审法院撤销《18号处理决定》和《复议决定》并无不当。

　　二、本案争议的救济途径

　　《农村土地承包法》第55条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）土地经营权侵权纠纷；（四）承包经营权互换、转让纠纷；（五）土地经营权流转纠纷；（六）承包地征收补偿费用分配纠纷；（七）承包经营权继承纠纷；（八）土地经营权继承纠纷。”第2款规定：“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”法律法规对于土地承包经营权纠纷设定了多元化的纠纷解决机制。本案中，哈xx对赵xx取得案涉土地承包经营权不服，既可以通过协商、调解、仲裁等方式解决，也可以通过民事诉讼方式解决。

　　合议庭成员：齐素、吴笛、徐超

　　撰写人：齐素、孙阳

　　来源：行政涉法研究