对省征收土地决定申请复议且作出处理的，该复议决定实质上仍是征收土地决定，属于法律规定的终局裁决

　　【裁判要旨】

　　《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照上述法律和司法解释的规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定，属于法律规定的最终裁决行为，当事人对此类行政行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关依法受理，进行审查，作出实体处理的，该复议决定实质上仍然是征收土地决定，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。

　　但是，复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请的，该复议决定只是对申请人的复议申请是否应当受理而作出的决定，与被申请复议的征收土地决定无关，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，不是法律规定的终局裁决行为。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。因此，复议机关作出的从程序上驳回申请人行政复议申请的决定，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行再79号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）王连海。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）齐海军。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵德山。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）边缘。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏国全。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩殿中。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）吕明亮。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏瑞山。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏彦珍。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）张友平。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）高连发。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）李长武。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩立海。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）高中起。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐海林。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙凤臣。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩立春。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩永邦。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）周景军。

　　诉讼代表人王连海。

　　上述19位再审申请人的共同委托代理人杨轶群，北京才良（杭州）律师事务所律师。

　　上述19位再审申请人的共同委托代理人王令，北京才良律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省人民政府。住所地：长春市新发路329号。

　　法定代表人蒋超良，省长。

　　委托代理人王胜夫、王佳伟，吉林省人民政府法制办公室工作人员。

　　再审申请人王连海等人因诉被申请人吉林省人民政府（以下简称吉林省政府）驳回行政复议申请一案，不服吉林省高级人民法院于2016年1月19日作出的（2015）吉行终字第30号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年6月6日作出（2016）最高法行申621号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理，案件现已审理终结。

　　2010年12月17日吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2010）577号《关于公主岭市人民政府2010年第7批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称577号批复），同意公主岭市将农村集体农用地18.8800公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，用于工业项目建设。该批复涉及到王连海等人所在村的土地，2013年到2015年，王连海等人陆续领取了补偿款。2014年10月王连海等人通过信息公开方式获取577号批复。2014年11月3日王连海等人向吉林省人民政府申请行政复议，请求撤销577号批复。吉林省政府于2015年1月22日作出吉政复决字（2015）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），以王连海等人超过行政复议期限为由，决定驳回其行政复议申请。王连海等人不服提起行政诉讼，请求撤销6号驳回复议申请决定。长春市中级人民法院作出（2015）长行立初字第5号行政裁定，对王连海等人的起诉不予立案。王连海等人上诉，吉林省高级人民法院作出（2015）吉行立终字第1号行政裁定，撤销一审裁定，指令长春市中级人民法院予以立案。长春市中级人民法院作出（2015）长行初字第90号行政裁定，驳回王连海等人的起诉。王连海等人上诉，吉林省高级人民法院作出（2015）吉行终字第30号行政裁定，驳回上诉维持原裁定。

　　长春市中级人民法院（2015）长行立初字第5号行政裁定认为，省级人民政府批准或者转发国务院关于征收集体土地的批复，就是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地决定”，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款规定，裁定对王连海等人的起诉不予立案。王连海等人不服上诉。

　　吉林省高级人民法院（2015）吉行立终字第1号行政裁定认为，被诉6号复议决定是吉林省政府因“申请人的行政复议申请超过《中华人民共和国行政复议法》第九条所规定的行政复议时限”而作出驳回王连海等人的行政复议申请的决定，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的情形。一审裁定适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定撤销（2015）长行立初字第5号行政裁定；指令长春市中级人民法院对本案予以立案。

　　长春市中级人民法院（2015）长行初字第90号行政裁定认为，行政区划的勘定、调整或者征用土地行为，属于国务院和省级政府的专属权力，不受司法审查。无论国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对土地征收决定是否通过复议方式进行调整、如何调整，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定驳回王连海等人的起诉。

　　吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第30号行政裁定认为，省级人民政府关于征收集体土地的批复，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“行政机关最终裁决的行政行为”，不具有可诉性，无论该行政行为处于行政机关处理程序中的哪个环节，均不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　王连海等人申请再审称：长春市中级人民法院两次以同样的理由，分别作出不予立案和驳回起诉裁定，吉林省高级人民法院前后两次裁定出现严重矛盾，第一次发回重审，第二次却维持原裁定，并适用了前一裁定中认定属适用法律不当的条款。王连海等人起诉驳回行政复议申请决定，不应适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定。请求：撤销二审裁定，提审或者指令下级人民法院再审本案。

　　吉林省政府答辩称：1、行政复议认定事实清楚、适用法律正确。征地实施机关于2010年12月20日发布征地公告，并在被征地集体经济组织予以张贴。王连海等人应当自征地公告届满之日就已经知道577号批复。2014年11月3日申请行政复议，已经超过复议期限，不符合行政复议受理条件。2、一、二审裁定符合法律规定。省级人民政府关于征收集体土地的批复属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，不属于人民法院的受案范围。请求驳回王连海等人的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照上述法律和司法解释的规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定，属于法律规定的最终裁决行为，当事人对此类行政行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关依法受理，进行审查，作出实体处理的，该复议决定实质上仍然是征收土地决定，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。但是，复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请的，该复议决定只是对申请人的复议申请是否应当受理而作出的决定，与被申请复议的征收土地决定无关，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，不是法律规定的终局裁决行为。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。因此，复议机关作出的从程序上驳回申请人行政复议申请的决定，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，577号批复是吉林省政府作出的征地批复，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”性质的行政行为。吉林省政府作出的被诉6号复议决定，以超过复议时限为由，从程序上决定驳回王连海等人的复议申请，并没有对577号批复的合法性进行实体审查，不属于终局裁决行为，属于可诉的行政行为。本案一、二审裁定以6号复议决定是终局裁决为由，驳回王连海等人的起诉，适用法律错误，依法应予纠正。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”也就是说，生效判决、裁定对人民法院具有拘束力，人民法院作出的判决、裁定，不得与生效判决、裁定直接相冲突。发现生效判决、裁定确有错误的，应当中止本案的审理，通过审判监督程序依法纠正生效判决、裁定错误后，恢复审理，依法作出裁判。本案中，吉林省高级人法院作出的（2015）吉行立终字第1号行政裁定，属于生效的行政裁定。该裁定认为，被诉6号复议决定是以行政复议申请超过法定期限为由驳回王连海等人的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，并裁定指令长春市中级人民法院对本案予以立案。长春市中级人民法院收到该裁定后，予以立案受理。但审理后的结果却是裁定驳回王连海等人起诉。该裁定的理由与（2015）吉行立终字第1号生效行政裁定相冲突，裁定结果与生效裁定结果相抵触，适用法律错误，二审裁定未经审判监督程序，作出与其本院生效裁定相冲突的裁定，审判程序违法，违反了司法裁判标准统一性原则，损害了司法权威，本院依法予以纠正。

　　综上，王连海等人提起本案诉讼，符合法定受理条件。一、二审裁定不予受理，适用法律错误，并与生效行政裁定相抵触，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：

　　一、撤销吉林省高级人民法院（2015）吉行终字第30号行政裁定，撤销长春市中级人民法院（2015）长行初字第90号行政裁定；

　　二、指令长春市中级人民法院继续审理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 郭修江

　　审判员 张志弘

　　审判员 张能宝

　　二〇一六年七月二十九日

　　法官助理   陆  阳

　　书记员 战　成

　　来源：行政涉法研究