胡建淼：《行政强制法》第44条是对行政机关拆除违法建筑的普遍授权么？

　　【来信】

　　胡教授，《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 ”而且这一条又置于“第四章行政机关强制执行程序”之内。这是否意味着，该条是对行政机关拆除违法建筑的普遍授权？行政机关据此就具有拆除违法建筑的当然权力，无须由其他法律的单独授权？

　　【回信】

　　我国的《行政强制法》既规定了“行政强制措施”，又规定了“行政强制执行”。对于行政强制执行，既规定了“行政机关的强制执行”，又规定了“行政机关申请人民法院的强制执行”。《行政强制法》作出了第44条规定，并且还将它置于“第四章行政机关强制执行程序”之中，使你产生了这种想法，即《行政强制法》对行政机关强制拆除违法建筑作出直接而普遍性的授权，是很正常的。这是我们《行政强制法》立法上的一点小缺陷。

　　在我国，行政强制执行是指对生效行政决定的强制执行。我国行政强制执行的主体有两类：一是行政机关，即由行政机关自己实施强制执行；二是人民法院，即由行政机关申请人民法院强制执行（非诉执行）。根据《行政强制法》第13条和《行政诉讼法》第97条规定，法律明文规定由行政机关强制执行的，由行政机关执行；法律没有规定，或者法律规定应当申请人民法院强制执行的，则由人民法院实施强制执行。这就是“以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自己执行为例外”的行政强制执行原则。

　　我国对建筑物的强制拆除，理论上可以分为对“合法建筑”的拆除与“违法建筑”的拆除。前者如对在国有土地上房屋征收补偿中的强制拆除，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款）；后者如对于城市中违反规划的违法建筑，由建设工程所在地县级以上地方人民政府强制拆除（《城乡规划法》第68条）。但是，我国法律并未作出“合法建筑的拆除由行政机关申请人民法院强制执行；违法建筑的拆除由行政机关自己强制执行”的统一规定。无论对于合法建筑还是违法建筑，由谁实施强制拆除，依然取决于具体法律的具体规定。

　　《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这里只是对违法建筑的强制拆除设定和增加了一些特别程序环节（公告、超过申请复议或诉讼期限等），而并没有对执行主体作统一授权。这就是说，对于违法建筑的强制拆除，到底由行政机关自己实施还是由行政机关申请人民法院强制执行，依然须依据具体法律的具体规定。第44条中的“行政机关可以依法强制拆除”，不是指由行政机关自己强制执行，而是指由行政机关依据具体的法律规定，由行政机关自己强制执行，或者由行政机关申请人民法院强制执行。①

　　注释：

　　①参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政强制法解读》，乔晓阳主编，中国法制出版社，2011年7月第1版，第147页。

　　来源：行政法实务