大石桥应急局提交的《权责清单》既无制发主体，也无法律依据，显然不属于通过行政授权获得法定职权的情形

　　【裁判要旨】

　　1.只有国家或省级安监部门才具有对擅自生产危险化学品行为进行行政处罚的职权

　　我国实行危险化学品安全生产许可制度，针对未取得危险化学品安全生产许可证即擅自进行危险化学品生产的违法行为，依法分别由国家安监总局或省级安全生产监督管理部门“决定”给予行政处罚，即只有国家安监总局或省级安全生产监督管理部门才具有对上述违法行为给予行政处罚的法定职权。

　　省级安全生产监督管理部门可以依法委托设区的市级或者县级安全生产监督管理部门具体“实施”行政处罚，但受委托的设区的市级或者县级安全生产监督管理部门应当在委托权限内以被委托人即省级安全生产监督管理部门的名义作出行政处罚。

　　2.行政规范性文件无权设定或授予行政机关法定职权

　　行政规范性文件无权设定或授予行政机关法定职权，其虽然可以对规章进行细化，但应当与规章的规定保持一致。《辽宁省危险化学品生产企业安全生产许可证实施细则》作为规章以下的规范性文件，规定其他行政处罚可以由设区的市级或者县级安全生产监督管理部门“实施”，是指设区的市级或者县级安全生产监督管理部门可以基于省级安全生产监督管理部门的委托而具体实施行政处罚，而非“授予”其以自己的名义作出其他行政处罚的法定职权。

　　3.“特别规定优于一般规定”的法律适用原则

　　《安全生产违法行为行政处罚办法》（简称《处罚办法》）第六条系针对安全生产违法行为行使行政处罚权的一般规定，仅规定了县级以上安全监管监察部门具有管辖权，但并未对层级管辖权作出明确规定。《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（简称《实施办法》）第五十二条系针对危险化学品安全生产许可证违法行为行使行政处罚权的特别规定，在该条已明确规定危险化学品安全生产许可证违法行为由国家或省级安全生产监督管理部门行使行政处罚权且《处罚办法》与《实施办法》均为部门规章的情况下，应当依据“特别规定优于一般规定”的法律适用原则，优先适用特别规定确定层级管辖。

　　4.行政授权必须有法律的明文许可，且该行政主体将不再拥有原法定职权

　　在行政法规已明确规定针对未取得危险化学品安全生产许可证即擅自进行危险化学品生产的违法行为行使行政处罚的职权专属于国家或省级安全生产监督管理部门的情况下，未被授予该项职权的设区的市级或者县级安全生产监督管理部门以自己的名义作出行政处罚决定的，构成超越层级管辖职权。虽然行政主体出于国家管理的需要，可以通过法定程序将自己职权的全部或部分转让给其他行政机关或者社会组织，但行政授权必须有法律的明文许可，且该行政主体将不再拥有原法定职权。本案中，用作证明行政机关具有行政处罚权限的《权责清单》，既无制发主体，也无法律依据，显然不属于通过行政授权获得法定职权的情形。如果在没有法律明文规定的情况下，允许通过《权责清单》将法定专属职权随意交由下级机关行使，层级管辖的法律规定必将形同虚设，职权法定原则也将被架空。

　　5.是否属于危险化学品的判定标准

　　虽然危险化学品目录（2015版）中将酚醛树脂列为危险化学品，但同时在目录及危险化学品分类信息表中均对酚醛树脂作了备注，以闪点作为判定标准确定2828项下所列的化学品是否属于危险化学品。即并非所有2828项下所列的化学品均必然属于危险化学品，而是应以闪点为判定标准进行具体区分。本案中，即使某甲公司生产的镁碳砖结合剂就是酚醛树脂，由于大石桥应急局在现场检查时并未对某甲公司生产的产品进行取样鉴定，故无法证明某甲公司生产的产品闭杯闪点≤60°C，即无法证明该公司生产的产品为属于危险化学品的酚醛树脂。适用《安全生产许可证条例》第二条、第十九条的规定给予行政处罚的法定要件是危险化学品生产企业违反安全生产许可制度，在未取得安全生产许可证的情况下擅自进行危险化学品生产。由于大石桥应急局提供的证据不足以认定某甲公司擅自生产危险化学品酚醛树脂，故其不满足适用《安全生产许可证条例》第十九条规定的法定要件

　　辽宁省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）辽行再6号

　　抗诉机关：辽宁省人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审被上诉人、再审申请人）：某甲公司，住所地辽宁省大石桥市金桥管理区。

　　法定代表人：王某甲，该公司经理。

　　委托诉讼代理人：纪某甲，该公司工作人员。

　　委托诉讼代理人：栾某，该公司工作人员。

　　被申诉人（一审被告、二审上诉人、被申请人）：大石桥市应急管理局，住所地辽宁省大石桥市。

　　出庭负责人：苏某，该局副局长。

　　某甲公司诉大石桥市应急管理局（以下简称大石桥应急局）行政处罚一案，原经大石桥市人民法院于2022年4月20日作出（2021）辽0882行初66号行政判决，撤销被诉行政处罚决定，责令重新作出行政行为。大石桥应急局不服，提出上诉。辽宁省营口市中级人民法院于2022年8月31日作出（2022）辽08行终124号行政裁定，撤销原判，发回重审。大石桥市人民法院于2023年6月27日作出（2022）辽0882行初60号行政判决，撤销被诉行政处罚决定，责令重新作出行政行为。大石桥应急局不服，提出上诉。辽宁省营口市中级人民法院于2023年10月16日作出（2023）辽08行终189号行政判决，撤销原判，驳回某甲公司的诉讼请求。某甲公司不服，向本院申请再审。本院于2024年5月10日作出（2024）辽行申81号行政裁定，驳回某甲公司的再审申请。某甲公司仍不服，又向营口市人民检察院申请监督，营口市人民检察院提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院于2026年2月24日作出辽检行监（2025）42号行政抗诉书。本院于2026年3月20日作出（2026）辽行抗1号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2026年6月9日公开开庭审理了本案。辽宁省人民检察院出庭人员国小丹、杨迪，申诉人某甲公司的委托诉讼代理人纪某甲、栾某，被申诉人大石桥应急局的负责人苏某及其委托诉讼代理人牟灏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原一审法院经审理查明：2021年1月6日，大石桥应急局对某甲公司进行安全检查时发现该公司未经安评审批进行化工生产，存在重大事故隐患，遂向某甲公司下达《现场处理措施决定书》，责令该公司停止化工生产。2021年3月24日，大石桥应急局到某甲公司现场检查时发现该公司化工生产车间正在使用苯酚、甲醛、尿素、树脂醇生产镁碳砖结合剂，遂立即立案调查，对现场进行检查、拍照并对相关人员进行询问。2021年6月25日，大石桥应急局作出（大）应急罚[2021]W001号行政处罚决定书，认定某甲公司未经依法批准，擅自使用危险化学品苯酚和甲醛生产酚醛树脂的行为违反了《安全生产许可证条例》第二条的规定，依据《安全生产许可证条例》第十九条的规定，给予某甲公司罚款人民币40万元的行政处罚。某甲公司不服，向该院提起行政诉讼。

　　原一审法院认为，大石桥应急局依法具有对该行政区域内安全生产违法行为作出行政处罚的职权。大石桥应急局在庭审中已明确是针对某甲公司未取得安全生产许可证擅自进行危险化学品生产的行为作出被诉行政处罚决定，故本案的争议焦点为某甲公司生产的产品是否为危险化学品以及某甲公司是否为危险化学品生产企业、应否办理安全生产许可证。第一，根据某甲公司自述以及大石桥应急局提供的询问笔录可以确定，某甲公司生产的产品为镁碳砖结合剂，但双方对镁碳砖结合剂与危险化学品目录中的酚醛树脂是否为同一性质产品存在分歧。《国家安监总局办公厅关于印发危险化学品目录（2015版）实施指南（试行）的通知》中明确序号2828项下21.酚醛树脂类胶粘剂及43.酚醛树脂属于危险化学品，但镁碳砖结合剂未被列入危险化学品目录当中。现有证据不足以根据其成分将某甲公司生产的镁碳砖结合剂认定为危险化学品目录中的酚醛树脂类胶粘剂或酚醛树脂，故无法认定某甲公司生产的产品为危险化学品。第二，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业实行安全生产许可制度。《辽宁省危险化学品生产企业安全生产许可证实施细则》第二条规定，本实施细则所称危险化学品生产企业，是指依法设立且取得工商营业执照或者工商核准文件从事生产最终产品或者中间产品列入《危险化学品目录》的企业。某甲公司营业执照登记的经营范围是：耐火材料、结合剂（危险化学品除外）生产加工。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。从工商登记信息看，某甲公司不属于危险化学品生产企业，通过现有证据亦无法认定某甲公司实际生产的产品为危险化学品，故无法认定某甲公司属于应当办理安全生产许可证的企业。第三，大石桥应急局于2021年6月22日给某甲公司送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书时采取的是留置送达方式，并附留置照片予以佐证，但留置照片显示日期为2017年1月29日，与实际留置送达日期不符，大石桥应急局作出被诉行政处罚决定的程序存在瑕疵。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销大石桥应急局于2021年6月25日作出的（大）应急罚[2021]W001号行政处罚决定，责令大石桥应急局重新作出行政行为。

　　原二审法院经审理查明的事实与原一审法院一致。

　　原二审法院认为，大石桥应急局具有对本行政区域内安全生产违法行为作出行政处罚的职权。本案的争议焦点是大石桥应急局作出的被诉行政处罚决定是否合法。大石桥应急局为证明其行政行为的合法性，在事实认定上向一审法院提供了七份证据：第一份证据为营业执照复印件及委托书；第二份证据为执法监察任务清单、1月6日现场检查照片、行政执法检查报告及现场处理措施决定书；第三份证据为3月24日现场检查记录及现场检查照片；第四份证据为3月24日操作工王某乙的调查询问笔录；第五份证据为3月24日厂长纪某乙的调查询问笔录；第六份证据为4月6日厂长纪某乙的调查询问笔录；第七份证据为某甲公司安全检查情况汇报。上述七份证据中，第三份证据中的《现场检查记录》载明“你企业化工生产车间正在用苯酚、甲醛、尿素、树脂醇生产镁碳砖结合剂”。第四份证据王某乙在询问笔录中称“先投入的苯酚，后投入甲醛”。第五份证据纪某乙在询问笔录中称“企业生产镁碳砖用的结合剂，生产工艺是苯酚和多聚甲醛在反应釜中加热反应生成酚醛树脂”。第六份证据纪某乙在询问笔录中称“企业2007年开始生产镁碳砖结合剂化工产品，化学名称不清楚，苯酚、甲醛、尿素、多元醇混合到反应釜内加热再入纯碱，60摄氏度加入冰醋酸进行水料分离，脱水后生产镁碳砖结合剂。原料主要是苯酚、甲醛、尿素、多元醇”。第七份证据安全检查情况汇报载明“该企业生产酚醛树脂，使用原料为苯酚和多聚甲醛，该企业为危险化学品使用企业”。综合以上证据，可以认定某甲公司存在生产酚醛树脂的事实。大石桥应急局认为某甲公司未经依法批准，擅自使用危险化学品苯酚和甲醛生产酚醛树脂的行为违反了《安全生产许可证条例》第二条的规定，依据《安全生产许可证条例》第十九条的规定，作出（大）应急罚[2021]W001号行政处罚决定书，决定给予某甲公司罚款人民币40万元的行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确。对于留置送达照片时间问题，大石桥应急局称系因拍照设备重置导致显示时间为设备的出厂时间，属于合理解释。某甲公司请求撤销大石桥应急局作出的（大）应急罚[2021]W001号行政处罚决定书的主张，该院不予支持。大石桥应急局的上诉理由有事实和法律依据，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销大石桥市人民法院（2022）辽0882行初60号行政判决；二、驳回某甲公司的诉讼请求。

　　辽宁省人民检察院抗诉称，原二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。理由如下：（一）现有证据不足以证明某甲公司生产的产品为危险化学品，大石桥应急局依据《安全生产许可证条例》第二条、第十九条的规定作出被诉行政处罚决定系事实不清、证据不足、适用法律错误。1.大石桥应急局对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。大石桥应急局作出行政处罚决定所依据的四组证据仅能证明某甲公司用苯酚、甲醛、尿素、树脂醇生产镁碳砖结合剂，不能证明某甲公司生产的产品为危险化学品。2.《危险化学品目录（2015版）》第2828项品名为“含易燃溶剂的合成树脂、油漆、辅助材料、涂料等制品【闭杯闪点≤60°C】”注：条目2828，闪点高于35°C，但不超过60°C的液体如果在持续燃烧性试验中得到否定结果，则可将其视为非易燃液体，不作为易燃液体管理。安监总厅管三【2015】80号国家安监总局办公厅关于印发危险化学品目录（2015版）实施指南（试行）的通知第七条规定：化学品只要满足《目录》中序号第2828项闪点判定标准即属于第2828项危险化学品。据此，危险化学品目录中虽将酚醛树脂列为危险化学品，但同时已作备注，以闪点作为是否列为危险化学品的根据。3.化工领域专家徐某在笔录中已证实，酚醛树脂以闪点作为是否列为危险化学品的根据。4.实践中，并非所有酚醛树脂均被认定为危险化学品。某甲公司提交了同类产品的检验报告，用于证明其生产的酚醛树脂类胶粘剂闪点超过60°C，闭杯闪点测至93°C未发生闪燃。5.大石桥应急局提交的大应急[2021]24号函载明“因无法确定化学品生产工艺、相关原材料及成品鉴定、缺乏相关物证。”6.大石桥应急局是针对未取得安全生产许可证擅自生产危险化学品的行为作出处罚，但处罚决定中描述的违法行为系使用危险化学品，而决定处罚的依据却是生产危险化学品。因现有证据不能认定某甲公司生产危险化学品，故大石桥应急局依据《安全生产许可证条例》第十九条作出处罚系适用法律错误。综上，大石桥应急局未对某甲公司生产产品进行取样，现已无法鉴定。对某甲公司检查时，该企业没有产成品，是否符合闪点没有证据证明，在此情况下通过咨询等程序认定某甲公司生产危险化学品系证据不足，适用法律错误。（二）大石桥应急局作出被诉行政处罚决定属于超越职权。原二审判决依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条的规定，认定大石桥市应急局具有法定职权系适用法律错误。根据《安全生产许可证条例》第三条、第二十三条的规定，对违反该条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的行为予以处罚，应由安全生产许可证颁发管理机关即省级安全生产监督管理部门决定。根据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第五十二条以及《辽宁省危险化学品生产企业安全生产许可证实施细则》第六十条的规定，省级应急管理部门可以委托县级应急管理部门对某甲公司实施处罚。本案中，大石桥应急局未提供委托手续，不能证明其系受委托作出处罚，且其以自己名义作出处罚决定，亦不符合委托的形式和要件。根据《中华人民共和国安全生产法》第十条的规定，应急管理部门对其管辖区域内的安全生产工作具有综合监督管理权。应急管理部门应依法依规行使职权，如确认企业存在违法情形，应根据其职权范围，以事实为依据，作出与事实、性质、情节以及社会危害程度相当的处理决定。经该院检察委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项、第九十三条第一款，《人民检察院行政诉讼监督规则》第八十三条第（一）项、第八十四条第（五）项的规定，特提出抗诉，请依法再审。

　　某甲公司申诉称，被诉行政处罚决定认定事实不属实，程序严重违法。原二审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。事实及理由如下：1.被申诉人没有对申诉人生产的产品和所用原料进行取样检测即认定申诉人擅自使用危险化学品、生产危险化学品，事实不清、证据不足。申诉人在1996年5月5日的环评报告中已报备苯酚和甲醛，不存在擅自使用危险化学品的情形。2.国家规定苯酚的年使用量达到2700吨才需要办理安全使用许可证，申诉人年使用苯酚数量为1980吨，不需要办理安全使用许可证。3.国家《危险化学品目录（2015版）》实施指南中载明：经鉴定其产品（闪点）符合2828类危险化学品特性的才属于危险化学品，被申诉人未作鉴定、仅凭个人观点及工作经验即判定申诉人生产的产品是危险化学品，实属渎职。4.应急管理部化学品登记中心出具的鉴定报告能够证明不是所有使用苯酚和甲醛的企业，生产酚醛树脂或结合剂的企业都属于危险化学品企业。厂长纪某乙所作的笔录前后陈述不一致，被申诉人在该份证据真实性存疑的情况下未进一步调查核实系严重失职，对该份证据不应予以采信。某乙公司作为第三方机构并不具有行政处罚的执法权，其所提交的情况汇报不符合证据的合法性、关联性，亦不应予以采信。综上，在事实不清、证据不足的情况下，被申诉人所作的行政处罚决定明显违法，其据此查封申诉人企业给申诉人造成巨大经济损失。请求本院依法查明事实，撤销原二审判决及被诉行政处罚决定。

　　大石桥应急局答辩称，（一）被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。1.答辩人在执法过程中依法收集了现场检查记录、询问笔录、现场照片及第三方专家意见等证据，上述证据相互印证，已形成完整证据链，足以证明申诉人存在生产酚醛树脂的违法事实。2.“酚醛树脂”依法属于危险化学品，无需以“闪点”鉴定作为认定前提。目录中的备注说明系基于细化管理的要求，而非否定“酚醛树脂”作为危险化学品被列入目录的基本事实。申诉人生产产品所使用的苯酚及甲醛均为危险化学品，根据实施指南第五条的规定，产品应视为危险化学品。3.答辩人依法履行调查职责，调查手段合法适当。法律并未强制规定对所有涉案产品必须进行取样鉴定，在当事人自认、现场证据确凿的情况下，通过询问、检查记录等方式固定证据，已能满足事实认定的要求。请示函系行政机关内部工作程序中的探讨，不能以此反推执法时证据不足。（二）被诉行政处罚决定适用法律正确。申诉人的行为同时构成“使用”和“生产”危险化学品，依法应取得安全生产许可。处罚决定书对违法事实的描述与所违反的法律条款在法理上是一致的，均指向无证从事危险化学品生产活动的本质。（三）答辩人具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《安全生产法》第十条及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条的规定，答辩人对本行政区域内的安全生产违法行为具有法定的综合监督管理职权和行政处罚权。部门规章及地方规范性文件已明确将相关行政处罚权下放至县级应急管理部门。本案属于“其他行政处罚”范畴，答辩人依据上述规定实施处罚，职权来源合法。综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，抗诉理由不能成立，原二审判决正确，请求本院驳回抗诉，维持原生效判决。

　　在本院再审过程中，大石桥应急局向本院补充提交了某甲公司2018年—2021年取得的专用发票明细、购销合同及情况说明、安全现状评价报告、危险化学品登记证、安全生产许可证以及辽安环整发（2021）2号文件等证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第三十五条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。鉴于大石桥应急局不能通过事后收集的证据证明其事先作出的被诉行政处罚决定的合法性，故本院对大石桥应急局在再审程序中提交的上述证据不予采纳。

　　本院经审理查明，原一、二审法院认定事实正确，本院予以确认。

　　本院认为，本案的焦点问题有两个：一是大石桥应急局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是被诉行政处罚决定认定事实的主要证据是否充分、适用法律是否正确。

　　关于第一个焦点问题。《安全生产许可证条例》第二条、第十九条规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《危险化学品安全管理条例》第七十七条第一款规定，未依法取得危险化学品安全生产许可证从事危险化学品生产的，依照《安全生产许可证条例》的规定处罚。据此，我国实行危险化学品安全生产许可制度，针对未依法取得危险化学品安全生产许可证即擅自从事危险化学品生产的违法行为，有关安全生产监督管理部门有权依照《安全生产许可证条例》的规定给予行政处罚。《安全生产许可证条例》第三条、第二十三条规定，国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。据此，针对违反条例规定，未取得危险化学品安全生产许可证即擅自进行危险化学品生产的违法行为，依法分别由国家安监总局或省级安全生产监督管理部门“决定”给予行政处罚，即只有国家安监总局或省级安全生产监督管理部门才具有对上述违法行为给予行政处罚的法定职权。《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（以下简称《实施办法》）第四十五条、第五十二条规定，企业有下列情形之一的，责令停止生产危险化学品，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得安全生产许可证，擅自进行危险化学品生产的。本办法规定的行政处罚，由国家安监总局、省级安全生产监督管理部门决定。省级安全生产监督管理部门可以委托设区的市级或者县级安全生产监督管理部门实施。据此，省级安全生产监督管理部门可以依法委托设区的市级或者县级安全生产监督管理部门具体“实施”行政处罚，但受委托的设区的市级或者县级安全生产监督管理部门应当在委托权限内以被委托人即省级安全生产监督管理部门的名义作出行政处罚。

　　本案中，大石桥应急局主张系基于《辽宁省危险化学品生产企业安全生产许可证实施细则》（以下简称《实施细则》）第六十条及2015年修正的《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第六条的授权而具有作出被诉行政处罚决定的法定职权，且《大石桥市安监局权责清单》（以下简称《权责清单》）也载明其系查处案涉违法行为的实施主体。本院认为，首先，《实施细则》第六十条规定，《实施办法》规定的行政处罚中，依法吊销安全生产许可证的或暂停、撤销资质的，由省安全生产监管局或其他资质颁发部门决定；其他行政处罚，可以由设区的市级或者县级安全生产监督管理部门实施。该《实施细则》作为规章以下规范性文件，无权设定或授予行政机关法定职权，虽可对作为部门规章的《实施办法》进行细化，但应当与《实施办法》的规定保持一致。《实施细则》规定其他行政处罚可以由设区的市级或者县级安全生产监督管理部门“实施”，是指设区的市级或者县级安全生产监督管理部门可以基于省级安全生产监督管理部门的委托而具体实施行政处罚，而非“授予”其以自己的名义作出其他行政处罚的法定职权。其次，《处罚办法》第六条规定，县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。该条规定系针对安全生产违法行为行使行政处罚权的一般规定，仅规定了县级以上安全监管监察部门具有管辖权，但并未对层级管辖权作出明确规定。《实施办法》第五十二条系针对危险化学品安全生产许可证违法行为行使行政处罚权的特别规定，在该条已明确规定危险化学品安全生产许可证违法行为由国家或省级安全生产监督管理部门行使行政处罚权且《处罚办法》与《实施办法》均为部门规章的情况下，应当依据“特别规定优于一般规定”的法律适用原则，优先适用特别规定确定层级管辖。再次，在行政法规已明确规定针对未取得危险化学品安全生产许可证即擅自进行危险化学品生产的违法行为行使行政处罚的职权专属于国家或省级安全生产监督管理部门的情况下，未被授予该项职权的设区的市级或者县级安全生产监督管理部门以自己的名义作出行政处罚决定的，构成超越层级管辖职权。虽然行政主体出于国家管理的需要，可以通过法定程序将自己职权的全部或部分转让给其他行政机关或者社会组织，但行政授权必须有法律的明文许可（如行政处罚法第二十四条），且该行政主体将不再拥有原法定职权。大石桥应急局提交的《权责清单》既无制发主体，也无法律依据，显然不属于通过行政授权获得法定职权的情形。如果在没有法律明文规定的情况下，允许通过《权责清单》将法定专属职权随意交由下级机关行使，层级管辖的法律规定必将形同虚设，职权法定原则也将被架空。综上，原二审法院适用作为一般规定的《处罚办法》第六条的规定认定大石桥应急局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权属于适用法律不当，大石桥应急局关于其具有作出被诉行政处罚决定的法定职权的理由均不能成立，辽宁省人民检察院关于大石桥应急局超越职权作出被诉行政处罚决定的抗诉理由成立，本院予以支持。

　　关于第二个焦点问题。被诉行政处罚决定认定的违法事实是：某甲公司未经依法批准，擅自使用危险化学品苯酚和甲醛生产酚醛树脂。认定上述事实主要依据以下四组证据：一是2021年3月24日的《现场检查记录》，因该记录仅记载：“你企业化工生产车间正在用苯酚、甲醛、尿素、树脂醇生产镁碳砖结合剂”，故仅能证明某甲公司生产镁碳砖结合剂，不能证明某甲公司生产酚醛树脂。二是三份调查询问笔录，第一份即2021年3月24日针对操作工王某乙所作的笔录载明：“问：你企业下午生产什么时间投的什么物料？答：今天14点半左右，先投入的苯酚、后投入甲醛。”该份笔录仅能证明投放原材料的情况，不能证明生产的产品是什么。第二份即2021年3月24日针对厂长纪某乙所作的笔录载明：“问：你企业生产什么产品？答：镁碳砖用的结合剂。问：生产工艺是什么？答：苯酚和多聚甲醛在反应釜中加热反应生成酚醛树脂。”第三份即2021年4月6日针对厂长纪某乙所作的笔录载明：“问：你企业生产产品具体化学名称是什么？简单描述生产工艺。答：化学名称我不清楚，苯酚、甲醛、尿素、多元醇混合到反应釜内加热再入纯碱，60摄氏度后加入冰醋酸进行水料分离，脱水后生产镁碳砖结合剂。问：你还有什么要补充的吗？答：我们生产的镁碳砖结合剂不属于危险化学品，它是改性树脂。”虽然第二份笔录中记载了苯酚和多聚甲醛加热反应生成酚醛树脂，但也记载了生产的产品为镁碳砖结合剂；而第三份笔录中明确陈述生产的产品为镁碳砖结合剂，并特别强调该结合剂不属于危险化学品；故该两份笔录不足以证明厂长纪某乙承认某甲公司生产的产品是危险化学品酚醛树脂。三是八张照片，因上述照片仅显示了生产场景及查封、送达场景，并未显示产成品，故无法证明某甲公司生产的产品是什么。四是某乙公司于2021年5月26日出具的《某甲公司安全检查情况汇报》。该情况汇报载明：“现场咨询得知，该企业生产酚醛树脂，使用原料为苯酚和多聚甲醛，该企业为危险化学品使用企业。”该情况汇报的结论是某甲公司为危险化学品“使用”企业，而非“生产”企业，且其仅凭现场咨询即得出某甲公司生产酚醛树脂的结论明显缺乏证据支持，故亦不能证明某甲公司生产的产品为酚醛树脂。综上，大石桥应急局作出被诉行政处罚决定，认定某甲公司擅自使用危险化学品苯酚和甲醛生产酚醛树脂的主要证据不足。而且，大石桥应急局向原一审法院提交的大应急[2021]24号函亦载明：“因无法确定化学品生产工艺、相关原材料及成品鉴定、缺乏相关物证，请求营口市应急局给予技术支撑和指导”，说明大石桥应急局亦认为被诉行政处罚决定的作出缺乏相应物证。

　　《危险化学品目录（2015版）》载明，第2828项品名为“含易燃溶剂的合成树脂、油漆、辅助材料、涂料等制品【闭杯闪点≤60°C】”注（3）：条目2828，闪点高于35°C，但不超过60°C的液体如果在持续燃烧性试验中得到否定结果，则可将其视为非易燃液体，不作为易燃液体管理。国家安监总局办公厅制发的安监总厅管三【2015】80号《关于印发〈危险化学品目录（2015版）〉实施指南（试行）的通知》第七条、第八条规定：化学品只要满足《目录》中序号第2828项闪点判定标准即属于第2828项危险化学品。为方便查阅，危险化学品分类信息表中列举部分品名。危险化学品分类信息表（见附件）是各级安全监管部门判定危险化学品危险特性的重要依据。在《危险化学品分类信息表》中序号第2828项下第43个品名即为“酚醛树脂”，在“危险性类别”一栏中载明：“（1）闪点<23°C和初沸点≤35°C：易燃液体，类别1；（2）闪点<23°c和初沸点>35°C：易燃液体，类别2；（3）23°C≤闪点≤60°C：易燃液体，类别3。”由此可见，虽然危险化学品目录（2015版）中将酚醛树脂列为危险化学品，但同时在目录及危险化学品分类信息表中均对酚醛树脂作了备注，以闪点作为判定标准确定2828项下所列的化学品是否属于危险化学品。即并非所有2828项下所列的化学品均必然属于危险化学品，而是应以闪点为判定标准进行具体区分。本案中，即使某甲公司生产的镁碳砖结合剂就是酚醛树脂，由于大石桥应急局在现场检查时并未对某甲公司生产的产品进行取样鉴定，故无法证明某甲公司生产的产品闭杯闪点≤60°C，即无法证明该公司生产的产品为属于危险化学品的酚醛树脂。适用《安全生产许可证条例》第二条、第十九条的规定给予行政处罚的法定要件是危险化学品生产企业违反安全生产许可制度，在未取得安全生产许可证的情况下擅自进行危险化学品生产。由于大石桥应急局提供的证据不足以认定某甲公司擅自生产危险化学品酚醛树脂，故其不满足适用《安全生产许可证条例》第十九条规定的法定要件，辽宁省人民检察院关于被诉行政处罚决定主要证据不足、适用法律错误的抗诉理由成立，本院予以支持。

　　综上所述，被诉行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，且超越职权，依法应予撤销。原一、二审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法均应予撤销。辽宁省人民检察院的抗诉理由成立，本院对其抗诉请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

　　一、撤销辽宁省营口市中级人民法院（2023）辽08行终189号行政判决以及大石桥市人民法院（2022）辽0882行初60号行政判决；

　　二、撤销大石桥市应急管理局于2021年6月25日作出的（大）应急罚[2021]W001号行政处罚决定。

　　一、二审案件受理费共计100元，由大石桥市应急管理局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 李　蕊

　　审 判 员 曹　弘

　　审 判 员 闫劲松

　　二〇二六年八月三日

　　法官助理 寇明蕊

　　书 记 员 宁园园

　　来源：行政诉讼与行政合规研究