行政处罚罚款本身是一种具体的行政制裁措施，而非国家利益或社会利益的直接体现，亦不属于国家或社会的期待利益

　　【裁判要点】

　　阆中自规局系依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”以及《四川省国土资源行政处罚裁量标准》的规定对某某源公司作出罚款处罚。《中华人民共和国土地管理法》是我国现行有效的法律，《四川省国土资源行政处罚裁量标准》属于规范性文件。故，本案属于行政机关行使法律规定的自由裁量权的案件，人民法院在审理中依法可以适用调解。同时，行政处罚罚款本身是一种具体的行政制裁措施，而非国家利益或社会利益的直接体现，亦不属于国家或社会的期待利益。故，阆中自规局撤销案涉行政处罚罚款未损害国家利益。

　　四川省南充市中级人民法院

　　行政裁定书

　　（2025）川13行再1号

　　抗诉机关：四川省南充市人民检察院。

　　原审原告阆中市某某源农业开发有限公司，住所地四川省阆中市。

　　法定代表人江某强，公司执行董事兼总经理。

　　原审被告阆中市自然资源和规划局，住所地四川省阆中市七里新区巴都大道81号。

　　负责人宋波，该局局长。

　　出庭负责人苟庆，阆中市自然资源和规划局党组成员、副局长。

　　委托代理人李柏町，阆中市自然资源和规划局执法股副股长。

　　原审原告阆中市某某源农业开发有限公司（以下简称某某源公司）与原审被告阆中市自然资源和规划局（以下简称阆中自规局）行政处罚一案，四川省西充县人民法院于2024年11月20日作出（2024）川1325行初79号行政调解书，该调解书已发生法律效力。2025年6月23日，南充市人民检察院作出南检行监【2025】13号行政抗诉书向本院提出抗诉。2025年7月22日，本院作出（2025）川13行抗1号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四川省南充市人民检察院检察官任晓军、检察官助理邢琼芳、侯凤，某某源公司法定代表人江某强，阆中自规局出庭负责人苟庆、委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审认定，2016年4月12日，江某强与阆中市沙溪街道办事处大河梁村村民委员会签订了《土地租赁合同》，租赁该村集体土地11.49亩从事种植业等现代农业生产经营。2017年1月23日，江某强注册成立某某源公司，江某强为法定代表人。其间，江某强在租赁的集体土地上修建了建、构筑物。2018年“大棚房”清理期间，江某强修建的建、构筑物被有关部门拆除，并要求复垦。2020年5月8日，某某源公司与金河社区居民委员会签订《设施农业用地协议》，约定继续使用前述集体土地11.49亩，用于园林绿化和农业观光，使用年限自2016年6月1日至2055年5月31日止。2020年5月8日，某某源公司向阆中市人民政府沙溪街道办事处递交《设施农业用地申请》，请求将前述11.49亩集体土地，用于苗木种植、农业观光项目。2020年6月3日，阆中市人民政府沙溪街道办事处向原告出具《设施农业用地备案表》，以某某源公司申请备案的苗木种植、农业观光项目符合设施农业用地备案要求，同意备案。某某源公司在备案通过后，于2020年8月在前述集体土地上投资修建了集装箱式钢棚房、硬化部分道路和院坝，种植了苗木、花卉等植物，并购买了机麻、餐桌等准备经营农家乐。2024年3月20日阆中自规局作出阆自规案处〔2023〕36号《行政处罚决定书》，认定某某源公司未经批准，陆续在租赁的集体土地上修建房屋及其他建筑设施用于经营农家乐（尚未营业）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第二十五条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《四川省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，决定处罚如下：1.责令你公司退还非法占用的集体耕地2368.58平方米，归还给阆中市沙溪街道办事处金河社区6组集体经济组织；2.拆除在非法占用的2368.58平方米集体耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.处非法占用的2368.58平方米集体耕地27元/平方米的罚款63951.66元。

　　原审经组织双方当事人调解达成一致意见，2024年11月20日，原审作出（2024）川1325行初79号行政调解书，载明的调解协议内容为：一、原告阆中市某某源农业开发有限公司自愿在2025年2月19日之前主动履行阆自规案处〔2023〕36号《行政处罚决定书》中第一项、第二项处罚内容，即：原告主动退还集体耕地2368.58m，并拆除该集体耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。逾期不履行，由被告阆中市自然资源和规划局申请人民法院强制执行；二、被告阆中市自然资源和规划局自愿撤销阆自规案处〔2023〕36号《行政处罚决定书》中第三项处罚内容，即：撤销“3.处非法占用的2368.58平方米集体耕地27元/平方米的罚款63951.66元”；三、原、被告双方别无其他争执。

　　南充市人民检察院以某某源公司非法占用耕地用于经营性项目，违法事实明确，应当受到并处罚款处罚。西充县人民法院以调解书的方式确认撤销阆中市自规局的罚款决定没有法律依据，违反了调解合法性原则，损害了土地管理秩序与国家利益为由提出抗诉。

　　经再审查明，关于调解协议的第一项，某某源公司已经履行完毕；关于调解协议的第二项，阆中自规局已于2024年11月19日作出阆自规案处【2023】36-1号《阆中市自然资源和规划局关于撤销部分行政处罚的决定》，撤销对某某源公司的罚款。即，截止本案再审时，某某源公司、阆中自规局已经按照（2024）川1325行初79号行政调解书履行完毕。

　　另查明，2026年1月27日，某某源公司向本院提交撤回起诉的书面申请。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”本案中，阆中自规局系依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”以及《四川省国土资源行政处罚裁量标准》的规定对某某源公司作出罚款处罚。《中华人民共和国土地管理法》是我国现行有效的法律，《四川省国土资源行政处罚裁量标准》属于规范性文件。故，本案属于行政机关行使法律规定的自由裁量权的案件，人民法院在审理中依法可以适用调解。同时，行政处罚罚款本身是一种具体的行政制裁措施，而非国家利益或社会利益的直接体现，亦不属于国家或社会的期待利益。故，阆中自规局撤销案涉行政处罚罚款未损害国家利益。

　　综上所述，西充县人民法院在审理某某源公司诉阆中自规局行政处罚纠纷一案中适用调解不违反法律规定，也未损害国家利益，南充市人民检察院的抗诉理由不成立。虽某某源公司在再审中申请撤回起诉，但鉴于案涉（2024）川1325行初79号行政调解书履行完毕，案涉行政争议已通过诉讼得到实质性化解，准许撤诉不利于维护本案已稳定的法律关系。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第一款第二项之规定，裁定如下：

　　本案终结再审程序。

　　审判长 蒲文博

　　审判员 沈　涌

　　审判员 简小利

　　二〇二六年二月十四日

　　书记员 周　鹿

　　来源：行政诉讼与行政合规研究