行政机关履责遵循属地管辖原则

　　【裁判要旨】

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。本案中，李清林举报他人制售假药违法行为，根据属地管辖原则，应当向违法行为所在地的县级人民政府药监部门举报，李清林直接向国家药监局举报，实质是向国家药监局的信访行为，国家药监局对其信访事项不作处理，不属于行政复议的范围。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2019）最高法行申13872号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林，男，1965年11月28日出生，汉族，住河南省安阳市殷都区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家药品监督管理局。住所地：北京市西城区展览路北露园1号。

　　法定代表人焦红，局长。

　　再审申请人李清林因诉被申请人国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市高级人民法院于2019年6月6日作出的（2019）京行终3815号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月2日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　北京市第一中级人民法院（2019）京01行初49号行政裁定认为，李清林在向国家药监局提出本案履责申请时，其诉国家药监局不履行查处“假药大案”法定职责的行政案件正在该院审理中。李清林在本案中提出的履责申请，包含在（2018）京01行初1240号案件的诉讼请求中。在此情形下，国家药监局针对李清林在本案中提出的履责申请作出信访答复，进而认定李清林提出的复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理，并无不当。李清林提起的本案诉讼，明显不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回李清林的起诉。李清林不服，提起上诉。

　　北京市高级人民法院（2019）京行终3815号行政裁定认为，李清林基于国家药监局对其申请所作回复不服申请行政复议，进而提起本案行政诉讼。但是，根据李清林的申请内容，并结合查明事实可以认定，李清林的申请实质上是以信访途径提出投诉请求，国家药监局对其申请所作答复，亦属于对信访事项的处理，对李清林的权利义务不产生实际影响。故李清林因对国家药监局回复不服提起行政复议，进而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　李清林申请再审称：本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理举报药品制假违法行为的执法机关，应依法查处，并应向其送达查处结果。请求撤销一、二审裁定，支持李清林的诉求。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第四、九、十项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均不属于行政复议的受案范围。参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。本案中，李清林举报他人制售假药违法行为，根据属地管辖原则，应当向违法行为所在地的县级人民政府药监部门举报，李清林直接向国家药监局举报，实质是向国家药监局的信访行为，国家药监局对其信访事项不作处理，不属于行政复议的范围。国家药监局作出6号复议决定，不受理其复议申请，本质上亦属于对信访事项的处理，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回李清林的起诉，并无不当。李清林主张，本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理机关。但是，其主张没有法律根据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，除非有法律、法规另有规定，当事人举报应当向违法行为所在地的县级人民政府相关职能部门提出。是否属于重大影响，应由上级职能部门管辖，属于行政机关决定的事项，举报人没有权利确定行政机关对违法事项的级别管辖。以此为由申请再审，理由不能成立。

　　综上，李清林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。

　　依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回李清林的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 李德申

　　审判员 仝　蕾

　　二〇二〇年三月二十五日

　　法官助理林璐

　　书记员耿丹阳

　　来源：行政诉讼与行政合规研究