最高法院判例：申请自然资源部履行土地查处职责，自然资源部未处理，构成行政不作为

　　【裁判要旨】

　　当事人向自然资源部邮寄《查处申请书》反映土地违法行为，请求自然资源部履行土地查处职责，自然资源部未处理，构成行政不作为。一审、二审法院认为当事人邮寄《查处申请书》的行为属于《信访条例》第二条规定的信访事项，不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误。当事人的起诉，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当立案受理。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行再253号

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：李某良，男，1963年3月5日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：李某荣，女，1962年10月12日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。

　　再审申请人李某良、李某荣诉中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称自然资源部）拒不履行法定职责一案，北京市第一中级人民法院于2018年8月23日作出（2018）京01行初1306号行政裁定，对李某良、李某荣的起诉不予受理。李某良、李某荣不服提起上诉后，北京市高级人民法院于2018年10月29日作出（2018）京行终5815号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。李某良、李某荣不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2019年12月30日作出（2019）最高法行申9470号行政裁定，提审本案。本院依法组成由审判员武建华担任审判长，审判员肖宝英、李涛参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认为，李某良、李某荣通过邮寄的方式向自然资源部反映土地违法行为，属于《信访条例》第二条规定的信访事项范畴，自然资源部对信访事项的处理对其权利义务不产生实际影响，因此，李某良、李某荣的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法律规定的起诉条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十五条之规定，裁定对李某良、李某荣的起诉不予受理。

　　二审法院认为，李某良、李某荣向自然资源部邮寄《查处申请书》反映土地违法行为，自然资源部未作出答复，李某良、李某荣向一审法院起诉要求自然资源部履行相应职责，涉及信访机构履行信访职责问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。李某良、李某荣上诉请求缺乏事实和法律依据，二审法院不予支持。一审法院裁定不予立案正确，应予以维持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　李某良、李某荣向本院申请再审，请求撤销一审、二审裁定，并指令其他法院进行实体审理；一审、二审诉讼费由自然资源部承担。主要事实与理由：1.本案存在重大土地违法事实，一审法院认定事实不清。2.自然资源部对重大、复杂的国土资源违法案件有法定管辖权，而其不履行法定查处职责违法。3.二审法院认定李某良、李某荣向自然资源部递交的《查处申请书》系信访属认定事实不清。4.一审、二审法院适用法律错误。故李某良、李某荣认为一审、二审法院事实认定不清，适用法律错误，依法应当撤销，并责令一审法院或其他法院对本案进行审理。

　　本院认为，李某良、李某荣向自然资源部邮寄《查处申请书》反映土地违法行为，请求自然资源部履行土地查处职责，自然资源部未处理，构成行政不作为。一审、二审法院认为李某良、李某荣邮寄《查处申请书》的行为属于《信访条例》第二条规定的信访事项，不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误。综上，李某良、李某荣的起诉，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当立案受理。一审、二审裁定适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

　　一、撤销北京市高级人民法院（2018）京行终5815号行政裁定以及北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1306号行政裁定；

　　二、指令北京市第一中级人民法院立案受理。

　　审判长 武建华

　　审判员 肖宝英

　　审判员 李　涛

　　二〇二〇年九月三十日

　　附 本案二审裁定

　　北京市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2018)京行终5815号

　　上诉人李志良，男，1963年3月5日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县。

　　上诉人李爱荣，女，1962年10月12日出生，汉族，住河北省邢台市隆尧县

　　上诉人李志良、李爱荣不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京01行初1306号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。

　　李志良、李爱荣以中华人民共和国自然资源部(以下简称自然资源部)为被告向一审法院提起行政诉讼。李志良、李爱荣一审诉称：李志良、李爱荣系河北省邢台市隆尧县隆尧镇东河村村民，依靠承包本村集体土地务农为生，依法持有土地承包经营权证书。2009年在李志良、李爱荣不知情的情况下，因河北省邢台市隆尧县交通运输局交通综合楼项目建设被征收上述土地，致使李志良、李爱荣失去生存依靠，故向相关机关、司法部门寻求法律帮助，但仍未使土地恢复原状。相关政府部门在上述违法占地案件中存在严重的行政不作为和乱作为，给社会造成恶劣的影响。2018年2月李志良、李爱荣向原国土部申请查处前述土地被占用破坏等违法行为，原国土部在签收该申请后至今未进行查处，亦未给起诉人任何答复。李志良、李爱荣认为，自然资源部拒不履行其应尽法定职责的行为，严重损害了其合法权益，故诉至法院，请求法院判决：一、依法确认自然资源部对于李志良、李爱荣寄交的《查处申请书》未在法定期限内依法进行处理、也未答复的行为已构成行政不作为；二、依法确认自然资源部不依法履行查处职责的行为违法；三、依法责令自然资源部立即履行法定的查处职责，即：依法对李志良、李爱荣所承包的基本农田被破坏的行为进行查处，依法责令相关责任人员将起诉人耕地下的水泥地基全部清除，恢复土地原状，依法拆除该违建的县交通局交通综合楼，并处以罚款，依法追究相关人员的法律责任，并将处理结果书面告知李志良、李爱荣；四、本案诉讼费用由自然资源部承担。

　　一审法院经审查认为，当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件。本案中，李志良、李爱荣通过邮寄的方式向原国土部反映土地违法行为，属于《信访条例》第二条规定的信访事项范畴，国土部对信访事项的处理对李志良、李爱荣的权利义务不产生实际影响，因此，起诉人所诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十五条之规定裁定：对李志良、李爱荣的起诉不予立案。

　　李志良、李爱荣不服一审裁定，仍持原起诉理由向本院提起上诉。请求：一、撤销一审裁定；二、责令一审法院立案审理本案。

　　本院认为，当事人向法院提起行政诉讼应当符合人民法院行政诉讼的受案范围。即李志良、李爱荣请求人民法院裁判的争议事项必须是在人民法院能够行使行政审判权的职权范围内。《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，李志良、李爱荣向原国土部邮寄《查处申请书》反映土地违法行为，因原国土部未作出答复，李志良、李爱荣向一审法院起诉要求原国土部履行相应职责，涉及信访机构履行信访职责问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故李志良、李爱荣上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持；一审法院裁定不予立案正确，应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：

　　驳回上诉，维持一审裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长　唐　亮

　　审判员　张　爽

　　审判员　谷　升

　　二〇一八年十月二十九日

　　书记员　赵焱贞

　　来源：行政法实务