如何认定2015年5月1日前订立的行政协议是否属于行政诉讼的受案范围

　　基本案情

　　1994年3月14日，河北省某建材市场（以下简称某建材市场）与河北省定州市自然资源和规划局（原河北省定州市土地管理局，以下简称定州市自规局）签订《国有土地使用权出让合同》。1997年10月18日，河北省定州市人民政府（以下简称定州市政府）向某建材市场颁发定国用（97）字第*07号《国有土地使用权证》。后针对使用流转状况，定州市政府分别于1999年9月10日、12月17日为某建材市场颁发定国用（99）字第*67号、第*70号《国有土地使用权证》。2018年7月31日，定州市自规局以某建材市场未按约定期限支付出让金为由向其下达《解除合同通知书》，决定解除双方1994年3月14日签订的《国有土地使用权出让合同》 ,后又于同年8月31日作出《注销土地登记通知书》。某建材市场对上述两个通知书不服，先后于2018年9月30日、10月25日向河北省自然资源厅申请复议。

　　2018年12月21日，定州市政府作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，收回案涉土地使用权。某建材市场不服，于同年12月28日向河北省人民政府申请复议。

　　2019年4月11日，河北省自然资源厅分别作出冀自然资复议决字（2018）06、09号《行政复议决定书》，撤销定州市自规局作出的《解除合同通知书》和《注销土地登记通知书》。2019年11月11日，河北省人民政府作出冀政复决（2019）2-227号《行政复议决定书》，撤销定州市政府作出的《关于收回国有建设用地使用权的通知》。2020年11月12日，某建材市场向定州市政府申请国家赔偿。该府未在两个月的规定期限内作出是否赔偿的决定。某建材市场不服，提起行政诉讼，请求定州市政府、定州市自规局继续履行土地出让等义务并赔偿损失。

　　河北省保定市中级人民法院以本案不属于行政诉讼受案范围为由,于2021年7月12日作出（2021）冀06行初91号行政裁定：驳回某建材市场的起诉。宣判后，某建材市场不服，提起上诉。河北省高级人民法院于2021年12月2日作出（2021）冀行终905号行政裁定：驳回上诉、维持原裁定。宣判后，某建材市场向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2023年4月11日作出（2022）最高法行申257号行政裁定：指令河北省高级人民法院再审。

　　裁判理由

　　本案的争议焦点为：2015年5月1日前订立的行政协议是否属于行政诉讼受案范围。

　　2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》（施行日期为2015年 5月1日）第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…… （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”2017年修正的行政诉讼法沿用了该规定。2018年制定的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释  》（法释〔2018〕1号）进一步明确了行政协议案件属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《规定》）第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法  ；……”第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”据此，2014年修正的行政诉讼法于2015年5月1日施行后，行政协议案件已纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是，《规定》第二十八条并没有将形成于2015年5月1日前的行政协议一概排斥于行政诉讼受案范围之外，即并非将此类协议一律视为民事协议，只能通过民事程序救济。对形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更、解除的情形，使得2014年修正的行政诉讼法之前的法律关系稳定性因该新出现的行政行为发生改变，影响行政相对人权利义务的，依据《规定》第九条的规定，人民法院应当依法以行政诉讼案件受理。

　　本案中，某建材市场与定州市自规局之间的《国有土地使用权出让合同》系于2015年5月1日前签署。2018年7月31日，定州市自规局以某建材市场未按约定期限支付出让金为由向其下达《解除合同通知书》，系单方面解除的情形，使得行政诉讼法修改之前的法律关系稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，故依法属于行政诉讼受案范围。

　　裁判要旨

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条并没有将形成于2015年5月1日前的行政协议一概排斥于行政诉讼受案范围之外，即并非将此类协议一律视为民事协议，只能通过民事程序救济。对形成于2015年5月1日前的行政协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更、解除的情形，使得2014年修正行政诉讼法之前的相关法律关系的稳定性因该新出现的行政行为发生改变，影响行政相对人权利义务的，人民法院应当依法以行政诉讼案件受理。

　　关联索引

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第9条第2款、第14条

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔 2019〕17号）第8条、第9条、第28条

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔 2022〕10号）第13条

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第12条第1款第11项

　　一审：河北省保定市中级人民法院（2021）冀06行初91号行政裁定（2021年7月12日）

　　二审：河北省高级人民法院（2021）冀行终905号行政裁定（2021年12月2日）

　　其他审理程序：最高人民法院（2022）最高法行申257号行政裁定（2023年4月11日）

　　来源：行政涉法研究