北京高院裁判：“一会三函”中的“会议纪要”属于过程性信息

　　【裁判要旨】

　　对于纳入“一会三函”的涉案项目，在市相关会议审议通过后，各有关部门仍要按照基本建设程序分别办理其他审批手续，因此当事人申请公开的涉案信息具有过程性信息特征，市政府认定形成的会议纪要为过程性信息，可以不予公开。市政府告知当事人该项信息不予公开并说明了理由，并无不当。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）京行终3990号

　　上诉人（一审原告）曹某。

　　被上诉人（一审被告）北京市人民政府。

　　上诉人曹某因诉北京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）所作（2025）京03行初380号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2026年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人曹某，被上诉人市政府的委托代理人冯某、任某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2025年9月4日，市政府对曹某作出（2025）第XXXXX号《答复告知书》（以下简称《答复告知书》），主要内容为：经查，您所申请信息涉及的内容为本市相关会议纪要，系过程性信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第16条第2款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开”和第36条第（三）项“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由”之规定，现告知您向市政府所申请的信息不予公开。曹某不服于2025年9月10日提起行政复议申请，2025年9月29日，市政府作出京政复字〔2025〕XXXX号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持《答复告知书》。

　　曹某向一审法院提起诉讼称，其因关心“某村棚户区改造项目”的合法性与合规性，于2025年8月15日通过政府信息公开申请的方式，向市政府申请公开“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”。曹某认为，市政府及其复议机关作出的不予公开决定，认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：第一，涉案“会议纪要”是“一会三函”审批制度的核心与基石，是具有最终性和决定性效力的行政批准文件，绝非“过程性信息”。“一会三函”是北京市为优化营商环境而对特定项目采用的创新审批模式。在该模式下：“一会”是前提：本次申请公开的“集体决策会议纪要”，正是该制度中的“一会”。它是由市政府层级组织召开的专题会议，对项目是否可行、是否予以批准进行最终审议和集体决策后形成的书面文件。“三函”是结果：该会议纪要一经形成，即成为项目后续办理“三函”（建设项目前期工作函、设计方案审查意见函、施工登记意见函）的唯一法定依据。没有这个会议纪要的批准，后续的“三函”便无从谈起。具有免除前置手续的实质效力：该制度的本质在于，以此次会议的集体决策替代和免除了传统审批流程中诸多繁琐的前置行政许可。因此，这份会议纪要本身已经不再是内部讨论的“过程稿”，而是承载了实质性行政许可功能的、具有法律效力的最终决定。它标志着项目从论证阶段正式进入了获准实施的阶段，其法律地位等同于一份“项目准生证”。因此，市政府将该纪要简单归类为《政府信息公开条例》第十六条所规定的“讨论记录、过程稿”等过程性信息，是完全错误的。该纪要不是决策过程中的“草稿”或“建议”，而是决策过程结束后的最终产出物和效力载体。第二，涉案信息关涉重大公共利益，不予公开的理由不能成立。“某村棚户区改造项目”是重大民生工程，其决策的透明度直接关系到公共利益和众多回迁居民的切身权益。对于如此重要的、已作出最终决策的信息，行政机关没有任何理由将其隐藏于“过程性信息”的挡箭牌之后。公开该纪要，是满足公众知情权、接受社会监督的必然要求。综上，请求：1.撤销《答复告知书》；2.撤销《复议决定书》；3.判令市政府限期向曹某公开所申请的“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”政府信息；4.本案诉讼费用由市政府承担。

　　一审法院经审理查明如下事实：

　　2025年8月15日，市政府收到曹某提交的政府信息公开申请材料，申请内容为：“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”。同日，市政府作出《登记回执》[（2025）第XXXXX号-回]。市政府于2025年9月4日向曹某作出被诉《答复告知书》，曹某不服被诉《答复告知书》向市政府申请行政复议。2025年9月10日，市政府收到曹某提交的行政复议申请及相关材料。2025年9月17日市政府向北京市政务服务和数据管理局发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。2025年9月24日，北京市政务服务和数据管理局作出了书面答复。2025年9月29日市政府作出《复议决定书》并依法送达。

　　一审法院认为，《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十四条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件。根据上述规定，市政府具有受理公民向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职责，且市政府作为直辖市人民政府，具有对曹某提起的复议事项进行处理并作出决定的法定职责。

　　《政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第三项规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。

　　本案中，曹某申请公开“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”。市政府收到申请后，经查找，曹某所申请的信息涉及的内容为本市相关会议纪要。对于纳入“一会三函”的涉案项目，在市相关会议审议通过后，各有关部门仍要按照基本建设程序分别办理其他审批手续，因此曹某申请公开的涉案信息具有过程性信息特征，市政府认定形成的会议纪要为过程性信息，可以不予公开。市政府告知曹某该项信息不予公开并说明了理由，并无不当。

　　市政府在接到曹某的申请后履行了受案登记、检索查询等程序，在法定期限内作出《答复告知书》并依法送达，程序合法。市政府在接到曹某的复议申请后，经审查予以受理，适用简易程序进行审理并在法定期限内作出《复议决定书》，结论正确、程序合法。

　　综上，曹某起诉理由缺乏事实根据及法律依据，对其诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回曹某的诉讼请求。

　　曹某不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决对涉案信息法律性质的认定存在根本性事实错误，错误地将具有最终效力的行政决策文件等同于过程性信息；2.一审判决适用法律错误，对《政府信息公开条例》第十六条第二款中的“过程性信息”进行了不当的扩大解释；3.被诉行政行为及一审判决未能体现政府信息公开制度保障公民知情权、参与权、监督权的核心立法目的，未能进行充分的公共利益衡量；4.《复议决定书》简单地维持了原行政行为，未能依法履行复议机关的监督纠错职责，一审判决对此予以维持，亦属错误。故，请求本院：撤销一审法院所作判决；撤销《答复告知书》及《复议决定书》；判令市政府限期向曹某公开其于2025年8月15日申请的“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”政府信息；本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。

　　市政府二审答辩称，一审法院所作判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉,维持一审判决。

　　一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理认为，一审法院的认证意见并无不当，本院予以确认，对一审判决认定的事实亦予以确认。

　　二审庭审中，曹某向本院提交了三份材料作为新证据：证据1，北京市人民政府第7号《会议纪要》（共3页）；证据2，北京市规划和自然资源委员会海淀分局在（2025）京0108行初1564号行政诉讼答辩状及证据清单（共5页）；证据3，2026年4月15日，北京市海淀区人民法院传票。证据1、证据2均用以证明其所申请的信息并非过程性信息，应当予以公开；证据3用以证明前述证据的获取时间。市政府对三份证据的合法性、客观性及证据1的关联性予以认可，但不认为是新证据，且不认可证据2、证据3的关联性和三份证据的证明目的。本院经审查认为，三份证据属于新证据，对证据的三性予以认可，本院予以采纳，但不能实现其证明目的。

　　本院认为，市政府具有受理公民向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职责，且市政府作为直辖市人民政府，具有对曹某提起的复议事项进行处理并作出决定的法定职责。

　　《政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第三项规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。本案中，曹某申请公开“位于北京市海淀区的‘某村棚户区改造项目农民回迁安置房’项目的集体决策会议（一会三函中的一会）的会议纪要”。市政府收到申请后，经查找，曹某所申请的信息涉及的内容为本市相关会议纪要。对于纳入“一会三函”的涉案项目，在市相关会议审议通过后，各有关部门仍要按照基本建设程序分别办理其他审批手续，因此曹某申请公开的涉案信息具有过程性信息特征，市政府认定形成的会议纪要为过程性信息，可以不予公开。市政府告知曹某该项信息不予公开并说明了理由，并无不当。

　　市政府作出《答复告知书》和《复议决定书》的程序合法，且曹某无异议，本院予以认可。

　　综上，一审法院所作判决认定事实清楚、证据确凿、适用法规正确、符合法定程序，本院应予维持。曹某的上诉请求和理由没有相应事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由曹某负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　支小龙

　　审 判 员　章坚强

　　审 判 员　盛亚娟

　　二〇二六年六月三十日

　　法官助理　宋文静

　　书 记 员　陈　瑶

　　来源：行政法实务