行政机关在签订招商引资合同时，可否在土地征收尚未完成的情况下承诺交付土地期限？可否承诺招拍挂出让土地的成交价格？

　　“绝对不可以。”这是浙江省宁波市给出的答案，而且宁波还将其作为规定写进了当地出台的规范性文件中。这份由宁波市人民政府法制办公室起草的《行政机关合同审查指南》（以下简称《指南》），也是全国第一个有关行政合同审查的地方标准规范。

　　近年来，宁波市本级每年都有大约60余件行政机关合同要经宁波市法制办之手进行合法性审查。宁波市人民政府法制办公室主任张利兆告诉《法制日报》记者，《指南》出台1年多以来，按照《指南》要求对这些合同进行的合法性审查，能够及时发现问题，对预防和避免各类纠纷起到了积极作用。

　　违规约定优惠

　　行政机关合同，是行政机关（包括法律法规规章授权实施公共管理的组织）在履行职责过程中，和相对人协商一致后达成的具有权利义务内容的协议。

　　行政机关合同正在越来越多地出现在行政机关的管理活动中。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，传统的强制、命令式的管理方式逐渐被协商、合作的管理方式所代替，越来越多的行政机关尝试通过合同的方式与相对人约定权利义务，以实现行政管理目的。

　　从早期的国有土地使用权出让合同、征收补偿合同、科研课题合同，到现在的招商引资合同、政府和社会资本合作合同，行政机关合同的种类越来越多，涉及范围也越来越广。

　　“行政机关对外签订的合同，并不只关系到行政机关和合同相对方双方的利益，也会影响到行政管理目的的实现，直接影响着社会公共利益。”张利兆说。

　　由于对行政机关合同没有像行政处罚法、行政许可法、行政强制法那样的专门法律进行规范，行政机关合同在实践中存在着自主探索性强、种类繁多、法律依据复杂等情况。

　　随之而生的必然有合同不规范的问题，诸如行政机关合同内容不符合有关规定、文字表述不规范、行政机关做出无法兑现的承诺等。“这给行政机关合同的履行带来了很多不可预知的因素，风险乃至纠纷随时可能发生。如同定时炸弹，给行政机关乃至社会公共利益带来极大的隐患。”张利兆说。

　　比如，有的部门为了“招商引资”的需要，与企业及其投资者（或管理者）约定和缴纳税收或非税收入挂钩的优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，或者以代缴等形式减免土地出让收入等。

　　有的合同用语不规范，含义不清楚，内容不严谨，如“优良”“合理”“大约”等词语在执行中容易引发争议。

　　有的合同把企业或者组织的法定代表人作为合同一方当事人，在签约时既没有企业的授权，也没有其个人的身份证等基本信息。

　　有的合同对争议解决条款约定不明或者误写了仲裁机关名称，导致纠纷无法提交仲裁解决。

　　行政机关合同的法治化要求在2004年以后更是进入了人们的视线。2004年最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》将行政合同纳入行政行为种类，行政合同具有了行政诉讼可诉性。

　　这意味着行政机关签订和履行行政合同的行为纳入了司法监督的范畴，行政机关必须按照法治的要求规范操作，否则就会被法院认定违法。

　　 有效预防风险

　　在全国各地的探索中，宁波市成为行政机关合同制度化管理的先行者。

　　2013年8月，宁波市政府办公厅印发了《宁波市行政机关合同管理办法》。当月，宁波市法制办又印发了《宁波市行政机关重大合同备案办法》《宁波市行政机关重大合同备案参考文书格式》。

　　2015年7月，宁波市法制办印发了《行政机关合同合法性审查工作指引》。按照指引要求，合同审查包括受理阶段的形式审查和受理后的合法性审查。对送审材料齐全的，法制办进入实质审查；材料不齐全的，要求承办单位在指定期限内补齐相关材料。在合同审查的具体内容方面，指引要求就合同形式、条款的一致性、用词的规范性、主体的适格性等二十个方面进行审查。

　　2017年3月，宁波市质监局以宁波市地方标准规范（DB3302/T1078—2017）的形式，正式发布了《指南》，对范围、审查机构与方式、基本要求、审查要求等八方面的内容作了规定。

　　比如，在质量条款方面，《指南》要求“约定的质量要求应不低于强制性标准的规定；验收的条件与时限、地点、验收的组织方法应明确；对外观质量或经运行才能发现的质量缺陷，应分别规定提出异议的方式和期限；应规定质量缺陷的补救措施，以及无法补救时的处理办法”。这就避免了质量标准不明确或者验收时限不明，导致政府方丧失追索权的情况。

　　比如，在承诺条款方面，《指南》要求“行政机关一方不得作出无能力控制或无能力承担的承诺，行政机关不得对地方国有企业及国资参资企业承担出资责任以外的债务清偿责任。”

　　宁波市法制办备案审查处处长叶新火解释道：“按照这个规定操作，就可以有效预防行政机关在招商引资工作中做出难以把握或者有一定风险的承诺。比如，土地征收尚未完成的情况下承诺交付土地期限、承诺招拍挂出让土地的成交价格等。”

　　比如，在财税政策方面，《指南》要求：“对税负承担主体的约定应遵循国家税收法律、法规、规章及相关政策规定；涉及财政补贴、税收优惠、土地价款等条款，应符合国家法律、法规及政策规定。”

　　叶新火告诉记者：“行政机关合同审查指南，不仅是审查人员的工作宝典，为从事审查工作人员提供了高效便捷的抓手，可以在较短的时间内发现问题、解决问题，大大提高了工作效率和工作质量；也为合同起草人员提供了很好的帮助。”

　　此外，在2017年9月，宁波市人民政府第12次常务会议又审议通过《宁波市人民政府对外签订合同（协议）管理办法（试行）》，进一步明确了草拟合同文本、分管领导审核、合法性审查、集体讨论研究、合同签订、合同归档等程序要求。

　　合同质量提高

　　按照标准规范审查行政机关合同，对预防和避免各类纠纷起到了积极作用。

　　在对引进某研发机构的协议进行审查时，宁波市法制办提出：对于引进人才的具体工作年限没有要求，在执行中容易发生争执，应对其工作年限予以明确；对于“高科技企业、高科技项目”的标准，也应当予以明确，否则各方认定的内容和标准不一，在执行中就容易产生纠纷。

　　在对某委托管理协议进行审查时，宁波市法制办提出：委托协议书中对工作范围以及管理应当达到的目标没有明确可执行的要求，如何衡量、考核对方的工作成效难以把握；对于对方在履行义务过程中违反约定，或者管理不善，应当如何减扣管理费用，没有具体约定，导致对方的权利明确具体而义务难以把握，对其约束力不强。

　　在审查某招商引资协议中，针对协议初稿中提出的收购既有企业的资质，转移给新引进企业使用的约定，宁波市法制办提出：企业资质是企业依法向有关部门申请和取得的，该事项属于企业权限，行政机关不能越权干预。这些内容在协议修改时都做了相应修改或删除。

　　一年多来，宁波市行政机关合同审查指南，逐步在宁波市各县市区和政府各部门得到了推广运用。慈溪市法制办主任高建军说：“基层政府法制机构的人手比较紧张、人员流动性也比较强，合同审查难度比较大。《指南》对我们基层开展这项工作起到了很好的作用。”

　　对行政机关合同协商谈判与组织起草进行全流程管理，也使得宁波市各级行政机关合同管理的水平不断提高。浙江海泰律师事务所律师徐建民对此深有感触：“我工作中接触到的行政机关合同质量有了很大的提高。《指南》对我们律师开展合同审查工作，也有很好的帮助。”

　　浙江大学宁波理工学教授金彭年认为：“通过合同的方式进行社会治理，是经济和社会发展到一定阶段的必然产物，然而，政府权力的运行必须纳入法治化的轨道规范运行。宁波市加强行政机关合同管理，是贯彻落实党的十八大、十九大以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的具体举措，是非常有益的探索。”

　　   □短评

　　行政合同规范 依法行政才有可能

　　张维

　　随着我国法治政府建设进程的加快，政府职能也逐渐从管理型向服务型转变。单纯以行政命令的方式来管理国家、治理社会，已经被证明不合时宜。当服务型政府建设越来越成为共识与行动之时，行政合同，这样一种管理色彩最为淡化、契合柔性行政发展理念的方式，获得了比以往任何时候都多的发展。

　　在行政机关活动的方方面面，都能找到行政合同的一席之地。比如，传统的行政许可合同、行政征收合同、公共工程承包合同，以及呈爆炸增长趋势的政府采购合同等等。可以说，行政合同已经成为行政机关实现其管理职能的、社会公共利益实现的一种重要方式。

　　不过，习惯了权力任性的行政机关，在行政合同的签订中时有“犯错”的时候。有些错误是因为粗心而犯，比如文字表述不规范；有些错误是因为不专业而犯，比如对相关条款约定不明，为后期争议埋下伏笔；有些错误是因为明知却视而不见而犯，为了所谓更大的利益，比如为招商引资许下的根本兑现不了的承诺或是违反国家相关法律政策的承诺。

　　加之行政机关合同的“行政性”特点，行政主体在行政合同的签订、履行过程中享有单方面的行政优益权，这越发使得行政机关在合同签订中欠缺自我约束的谨慎，在合同履行中又不免引发一些争议，最终不但会使行政机关合同中的目的落空，还会损害行政相对人的合法权益，也不利于行政机关依法行政，以及有损行政机关的权威与诚信等。

　　浙江省宁波市出台全国第一个有关行政合同审查的地方标准规范——《行政机关合同审查指南》（以下简称《指南》），并严格按照《指南》里所规定的标准规范严格审查行政机关合同，对预防和避免各类纠纷起到了积极作用，行政机关必须按照法治的要求规范操作行政合同，在《指南》的发布与执行中更是得到了强化。

　　尤其值得一提的是，《指南》专门对承诺条款作出规定，要求“行政机关一方不得作出无能力控制或无能力承担的承诺，行政机关不得对地方国有企业及国资参资企业承担出资责任以外的债务清偿责任。”

　　如此，我们曾经习以为常的行政机关在招商引资工作中做出的承诺，如土地征收尚未完成的情况下承诺完成期限、承诺招拍挂出让土地的成交价格等，在审查中将无法通过。它在短期内或许会影响到政府招商引资的效果，但是长期来看，对于塑造政府的权威与诚信则大有益处。

　　一言以蔽之，与民事合同有着一样 “外观”的行政合同，都能受到严格的约束与规范，变得更加科学、可行、符合社会公共利益，正是法治政府建设取得成就的又一表征。来源：法制日报=法制网

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