本次解读县十六届政府第十四次常务会议县长学法内容

　　自2016年1月1日起，杭州铁路运输法院集中管辖杭州市、区（县、县级市）两级政府作为复议机关作共同被告的一审行政案件，承担起监督行政机关依法行使职权的审判职责。一年来，跨行政区划管辖工作整体呈现稳中求进的态势，具有覆盖面广、社会影响大且相对集中，案件更注重实质性化解争议，案件庭审难度大、类型呈多元化等特点。

　　2016年3月，杭州铁路运输法院与浙江大学联合成立全国首家“跨行政区划审判研究中心”，探索司法管辖区与行政管理区适当分离的行政审判管理模式。定期开展学术沙龙活动，邀请法学院的博士生导师授课，并特聘博士生担任庭长助理，为行政审判中出现的疑难复杂问题提供有力的法理支持，推进行政审判队伍的专业化建设。组织青年预备法官做好“庭前释明”工作，积极引导当事人正确行使诉讼权利，并邀请博士生导师开展“专家释法”工作，在宣判后及时解答当事人提出的疑问，努力化解行政争议。

　　 一、行政诉讼的理念问题

　　 （一）行政诉讼系客观型诉讼

　　民事诉讼系主观型诉讼，逻辑起点是原告的诉讼请求，法官根据原告主张的请求权基础来审查诉讼请求。行政诉讼系客观型诉讼，逻辑起点是行政行为，行政诉讼实行全面审查原则。比如：房屋征收补偿决定案件，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，要围绕七个方面进行审查，即使原告的诉讼仅针对其中一个方面，其他六个方面也是要审查的。在诉讼中，行政机关应当提交全面证明行政行为合法性的证据材料，不能以偏盖全。

　　（二）法的价值权衡

　　法的安定性和法的正当性之间/行政效率与司法公正之间的价值权衡。行政审判有协助行政治理的职责。司法机关与行政机关之间具有相互支撑的结构。对省政府推出的“组合拳”要有深刻认识，在注重法律效果的同时，还要注重社会效果和政治效果。

　　（三）行政诉讼证明标准的多元化问题

　　采用“3+2”证明标准：即主要采用优势证明标准、清楚而有说服力标准、排除合理怀疑标准，此外以排除滥用职权标准、有合理根据标准为补充。

　　1.“清楚而有说服力”证明标准

　　这是行政诉讼的一般适用标准。指行政机关提供证据的证明力应明显大于另一方当事人提供证据的证明力，具有绝对的优势，足以使法庭确信其主张的案件事实真实存在。

　　2.“优势”证明标准

　　民事诉讼证明标准，属于证明要求较低的证明标准。

　　主要适用情形——

　　(1)针对行政机关以中立地位对民事纠纷作出行政裁决的案件。比如：《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定“土地权属争议双方当事人对各自提出的主张和理由承担举证责任，应当及时向土地调查部门提供有关证据材料。”

　　(2)原告承担举证责任的事实部分。比如：在起诉被告不作为案件中，原告在行政程序中曾经提出申请的事实；在行政赔偿诉讼中，原告主张的具体行政行为造成损害的事实。

　　3.“排除合理怀疑”标准

　　属于证明要求较高的证明标准。主要适用于对当事人合法权益影响重大或者对公共安全和公共利益有重大影响的事项。比如：限制人身自由的行政行为；停产停业和吊销证照的行政行为；涉及重大公共安全和公共利益的行政许可行为。

　　 4.排除滥用职权标准（特例）

　　适用于取证困难而又需要即时作出的行政行为，主要是当场处罚行为。比如：民警对违章鸣号的处罚。

　　 5.有合理根据标准（特例）

　　主要适用于行政强制措施和行政检查措施。行政强制措施系对人身自由实施暂时性限制，或者对财物实施暂时性控制的行为，具有紧迫性和暂时性，如果拖延将会给公共利益或他人合法权益造成损害，对当事人的实体权利影响不大。比如：可能进行行政处罚的行政强制案件。

　　二、拆迁引发的信息公开问题

　　举例：某街道办收到周某邮寄的《信息公开申请表》，要求公开“申请人所在的某街道某社区拆迁所涉及的征地、房屋拆迁补偿款的发放、使用明细。”街道办作出《政府信息公开告知书》，具体内容是“一、本机关非征收集体所有土地的法定机关，不具有征收集体土地相应的法定职责和职权，你要求公开长一社区征地补偿资金的来源、资金总额、已使用的资金去向、金额的政府信息本机关不存在。二、你申请公开的房屋拆迁补偿资金的来源、资金总额、已使用的资金去向、金额的政府信息，本机关认为：（一）申请公开的政府信息涉及多项内容，违反一事一申请原则。（二）申请公开的内容非已固定存在，需要汇总、加工和整合，但本机关无汇总、加工和整合之义务。（三）申请公开的内容涉及其他拆迁户的利益，且未提交与你生产、生活、科研相关证明材料。”

　　 （一）对《政府信息公开条例》第十二条的理解

　　《政府信息公开条例》第十二条规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”故，主动公开信息的必要条件是“职责范围内”。如果没有主动公开相关信息，在公民申请公开相关信息后，仍然要审查其职责范围。因此，在本案中，街道办是否应当公开相关信息的评判标准在于，其是否具有制作、保存相关信息的法定职责。

　　  （二）土地补偿款的信息公开问题

　　《土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”杭州市国土资源局在2003年5月8日发布的杭土资迁[2003]10号《关于调整市、区土地行政主管部门征地及相关工作程序和职责分工的通知》中，“一、征地及相关工作程序”中“（二）批后实施”第3点“落实征地（经济）补偿安置方案”规定“建设用地单位应按《征地费用支付协议书》的及时将征地费用支付给市征地拆迁办公室。市征地拆迁办公室与区国土资源局签订《征地费用拨付协议书》，及时将收取的征地费用拨付给区国土资源局，由区国土资源局按经批准的征用土地方案和征地协议，负责落实征地（经济）补偿安置各项事宜。”在“二、市、区职责分工”中“（三）各区国土资源局主要职责”第5点“及时拨付征地费用并负责将已征用的土地如期交付建设用地单位使用。”《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强征地补偿费收支管理工作的通知》（杭政办函[2012]59号文件）“三、完善征地补偿费拨付制度”中规定“各区、县（市）政府应按照统一征地、统一管理的运作模式，进一步规范征地补偿费拨付程序。国土资源部门应对征地补偿费实行集中管理、分户记账、专户储存，依法将征地补偿费直接拨付到农村集体经济组织，不得通过乡镇（街道）或其他部门流转，以减少中间环节，防止征地补偿资金被违规挪用、混用、截留、挤占，切实保障被征地农村集体经济组织和农民的利益。”故，案涉征地补偿、补助费用明细信息实际应由国土资源部门委托农村集体经济组织制作、保存，街道办不具有制作、保存相关信息的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”。故，街道办在《告知书》第一项告知“本机关非征收集体所有土地的法定机关，不具有征收集体土地相应的法定职责和职权，你要求公开长一社区征地补偿资金的来源、资金总额、已使用的资金去向、金额的政府信息本机关不存在。”这并无不当之处。

　　（三）房屋拆迁补偿款的信息公开问题

　　杭州市国土资源局在2007年1月8日发布杭土资[2007]9号《杭州市区征收（用）集体所有土地房屋拆迁服务工作管理办法》第十一条规定：“动迁机构工作程序：（七）签订协议。依据评估机构出具的《房屋拆迁价格评估报告》和《房屋拆迁价格评估结果告示》，代表拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。需要办理公证和证据保全的费用由提出方承担。（八）支付补偿。按协议约定向被拆迁人支付房屋拆迁补偿安置款等费用。在被拆迁人搬迁完毕并交房后，将被拆迁房屋交给拆迁人。（九）提供资料。动迁结束后，动迁机构应在15天内提供以下资料：1.向拆迁人提供《拆迁情况调查表》补偿安置汇总资料及明细表（1份）；2.向被拆迁人提供拆迁补偿安置协议书（1份）；3.向市征地拆迁办公室提供补偿安置汇总资料及明细表、《房屋拆迁安置情况告示》、拆迁补偿安置协议书（1份）。”在庭审中，各方当事人均确认街道办与周某父亲签订《拆迁补偿安置协议书》的事实。在庭审后，街道办更清楚确认《拆迁补偿安置协议书》系其下属临时机构“某街道征迁安置管理中心”以“动迁单位”的身份签订。故，街道办具有制作、保存相关信息的法定职责。

　　（四）案涉拆迁补偿资金信息是否属于政府信息？

　　在庭审中，街道办辩称，案涉拆迁系其与各家庭户自愿协商后的民事拆迁，没有办理《拆迁许可证》，并非其依据行政职责进行的拆迁，故案涉信息不是政府信息。该辩解意见不予采信，具体理由是：（1）街道办未在《告知书》中告知案涉信息不是政府信息，亦未告知案涉拆迁系民事拆迁；（2）街道办未在法定举证期限内提交证明案涉拆迁系民事拆迁的证据，应当承担举证不能的不利后果；（3）街道办在庭审结束后方才提交《拆迁补偿安置协议书》，即便其在法定举证期限内提交，根据其中记载内容，双方是根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》达成协议的，而这一《条例》系行政管理性规范性文件；（4）街道办在庭审后确认，拆迁补偿资金由区政府财政拨付，由街道办调度，在街道办完成拆迁工作，确定具体开发项目后，由用地单位向政府结算，用地单位可能是开发商，也有可能是公共事业单位。

　　      （五）“一事一申请”原则是否适用于本案？

　　街道办在《告知书》第二项第（一）点告知“申请公开的政府信息涉及多项内容，违反‘一事一申请’原则。”经查，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第三条规定：“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”在本案中，周某要求公开的房屋拆迁补偿资金的相关信息均属于街道办制作、保存，虽然涉及众多明细账目，但属于同一项目的同类信息，实为“一事”。故，街道办的该点答复缺乏法律依据。

　　（六）案涉拆迁补偿资金信息是否需要“汇总、分析、加工”？

　　街道办在《告知书》第二项第（二）点告知“申请公开的内容非已固定存在，需要汇总、加工和整合，但本机关无汇总、加工和整合之义务。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；……”周某申请公开的信息实际指房屋拆迁补偿资金的财务处理明细账目，是已经形成的信息，虽街道办进行查找、搜索是不可避免的，但并不需要汇总、加工。故，街道办的该点答复缺乏法律依据。

　　（七）周某申请公开案涉信息是否符合“三需要”条件？

　　街道办在《告知书》第二项第（三）点告知“申请公开的内容涉及其他拆迁户的利益，且未提交与你生产、生活、科研相关证据材料。”《政府信息公开条例》第十三条规定“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”经查，周某的户籍地在该社区，且其家庭户签订了《拆迁补偿安置协议书》，与该社区拆迁项目存在自身生活需要。故，街道办的该点答复缺乏法律依据。

　　 （八）拆迁补偿协议与补偿资金信息是否属于商业秘密、个人隐私范畴？

　　在2016年杭州铁路运输法院判决行政机关败诉的案件中，有一半是信息公开案件，并且都是涉及拆迁、征收信息的案件。比如，申请公开同一拆迁项目区域内其他公民的拆迁补偿协议，某街道办事处以个人隐私为由予以拒绝；又如，申请公开土地补偿费用的支付款凭据，某镇政府以商业秘密为由予以拒绝。在这类案件中，原告申请公开拆迁、征收的信息，目的不仅是获得土地、房屋的补偿、补助费用总体信息，而是为了对比同一拆迁、征收项目区域内的待遇是否相同。行政机关对此类信息的公开在法律适用方面明显不当，未能准确把握个人隐私和商业秘密的判断标准。在审理中，一旦发现行政机关判断出现偏差，法官将会及时释明，督促行政机关自行纠正，及时化解行政争议。即便如此，仍有行政机关继续拒绝公开相关信息，最终导致败诉的结果。来源：桐庐新闻