行政相对人的行为已经或者将危害公共安全情况下，为了消除安全隐患，行政机关可以代为实施拆除行为

　　裁判文书

　　湖南省高级人民法院

　　行政判决书

　　(2020)湘行终1608号

　　上诉人(原审原告)：湖南杨家河生态农业发展有限公司。

　　上诉人(原审被告)：安乡县人民政府。

　　上诉人湖南杨家河生态农业发展有限公司(以下简称杨家河公司)因与上诉人安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2018)湘07行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月27日作出(2019)湘行终2000号行政裁定，撤销(2018)湘07行初158号行政判决，发回常德市中级人民法院重新审理。常德市中级人民法院于2020年9月17日作出(2020)湘07行初28号行政判决，杨家河公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　杨家河公司起诉请求：1、依法确认安乡县政府针对原告杨家河洲5100亩鱼塘强占行为违法；2、依法判令安乡县政府赔偿原告因违法强拆强占行为造成的固定基础设施损失3090万元、鱼虾蟹及水稻损失1980.5万元、合同经营权损失3366万元、停产停业损失354.935万元、临时安置损失200万元，共计8991.435万元；3、依法判令安乡县政府负担本案诉讼费。

　　常德市中级人民法院经审理查明，2017年11月22日，杨家河公司的股东胡鳌将其个人投资于杨家河公司的全部股权转让给李彩霞、孟凡建、廖辉、郭碧武、张红、刘飞跃、周丹等7人，并于2017年12月20日完全退出杨家河公司出资。随后，杨家河公司的上述7位股东再次发展了其下线50余名小股东投资，继续对杨家河洲进行农业作业。

　　还查明，每年的4月至9月为安乡县的汛期，其中每年6月至8月为安乡县主汛期。2016年，虎渡河唐家铺报汛站监测最高水位为37.18米，杨家河洲因行洪被淹。2020年，唐家铺报汛站监测最高水位为38.37米，杨家河洲因行洪被淹。

　　常德市中级人民法院认为，杨家河洲是自然形成的一个水中陆地，涨水为湖，退水为洲，属河道范围，汛期的主要作用是保证行洪。因此杨家河公司在杨家河洲修建高于松滋河、虎渡河警戒水位的围堤等障碍物，一旦洪水来临，不能及时行洪，将严重威胁周围堤垸老百姓的生命和财产安全。本案的争议焦点为：一、安乡县政府对杨家河公司修建的围堤等障碍物实施矮堤、挖口等强制行为是否违法？二、安乡县政府是否应当对杨家河公司进行赔偿？

　　一、安乡县政府对杨家河公司修建的围堤等障碍物进行矮堤、挖口等强制行为符合法律规定。理由如下：

　　第一、杨家河公司在杨家河洲修建高于松滋河、虎渡河警戒水位的围堤事实清楚，已经违反了法律规定。

　　根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定，在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路等。松滋河和虎渡河的警戒水位为36.5米(调整后为37米)，杨家河公司未经任何部门的批准，擅自在河道范围内修建围堤高度达37.5米左右，高于两河警戒水位，围堤成为妨碍行洪的障碍物，违反了法律规定。

　　第二、安乡县政府已经要求杨家河公司自行清除障碍物。

　　杨家河公司与安乡县芦管站于2016年1月1日签订《土地租赁合同》不久，从2016年3月开始，安乡县的相关行政部门就要求杨家河公司立即停止相关违法行为。杨家河公司未进行整改，继续加高围堤至37.5米左右。2018年6月13日，安乡县水利局、安乡县环境保护局、安乡县林业局共同作出《关于对县芦管站杨家河洲限期退养的通知》。2018年6月22日，安乡县防汛抗旱指挥部作出6号清障令，要求杨家河公司在6月28日前对被开垦洲坝恢复原状。杨家河公司在接到通知和清障令后没有自行清除障碍物。

　　第三、安乡县政府对杨家河公司修建的围堤实施矮堤、挖口等强制行为具有法律依据。

　　《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。根据以上法律规定，当事人在河道上修建了阻碍行洪的障碍物，负责河道安全的防洪管理机关应先要求当事人自行清除。如当事人不自行清除，在紧急情况下，为了公共安全需要，负责河道安全的防洪管理机关可以立即实施代履行。履行清除义务后，代履行的费用应由负有清除义务的当事人负担。本案中，安乡县防汛抗旱指挥部为安乡县负责河道安全的防洪管理机关，已经向杨家河公司下达了6号清障令，要求杨家河公司自行清除障碍物。安乡县每年6月进入主汛期，而且洪水来临不以人的意志为转移，清除障碍迫在眉睫。事实上，2016年杨家河洲就被洪水淹了，2020年又被淹了。在杨家河公司不自行清除的情况下，为公共安全需要，安乡县政府组织对杨家河公司修建的围堤实施矮堤、挖口等行为就是即时代履行行为，符合法律规定。

　　二、安乡县政府不应对杨家河公司进行赔偿。

　　因安乡县政府对杨家河公司修建的围堤实施矮堤、挖口等行为符合法律规定，因此不应对杨家河公司进行赔偿。杨家河公司要求安乡县政府赔偿的诉讼请求，本院不予支持。因杨家河公司没有提出要求安乡县政府对其损失进行补偿的诉讼请求，因此本案对补偿问题不予审理。

　　杨家河公司与安乡县芦管站签订的《土地租赁合同》，租赁期限有35年，现在实际租赁不到3年时间，这不是本案中能一并解决的问题，应另寻其他途径解决。

　　综上所述，安乡县政府对杨家河公司修建的围堤实施矮堤、挖口等强制执行行为，符合法律规定。杨家河公司向安乡县政府提出的89914350元赔偿请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回湖南杨家河生态农业发展有限公司诉讼请求。

　　杨家河公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审认定事实错误。原审法院对于安乡县政府采取行政强制措施的范围和手段认定均是错误的，12公里矮围不等于5100亩芦苇洲，强拆不等于强拆、强占。原审法院认定被上诉人实施代履行时具备了情况紧急的情形是错误的。上诉人在作出《清障令》的两天后就实施了强拆强占行为，不仅违反了实施清障的法定程序，还违反了行政比例原则。上诉人已经提交包括强拆之时的视频、照片、证人证言等证据证明被上诉人实施的不仅是矮堤、挖口子等违法行为，还包括被上诉人对杨家河洲5100亩鱼塘之内的全部设施的拆毁，同时强拆之后还侵占了上诉人一些水产作物。原审将杨家河洲5100亩租赁土地均认定为河道管理范围属于事实认定错误。二、原审适用法律错误。1.原审认为上诉人在河道管理范围内修建堤坝等事实违反《中华人民共和国防洪法》第22条的规定从而认为被上诉人强拆行为合法，该认定属于因事实认定错误进而导致的适用法律错误。2.原审错误的将《中华人民共和国行政强制法》规定的法定执行程序简单的认定为通知行为。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款的规定，被上诉人在强制拆除的过程中未进行清点、登记造册并进行现场见证、公证的情况下即直接强制拆除，强拆后进一步扩大了上诉人的财产损失。上诉人在因被上诉人未履行登记造册等法定程序导致举证及其困难的情况下已穷尽举证手段，被上诉人应承担举证不能的不利后果并进行赔偿。三、原审法院不予准许上诉人提交的调取证据申请且未说明理由已构成审理程序违法。上诉人请求原审法院向被上诉人调取湖南志成房地产评估有限公司就基础设施等固定资产投入损失所制作的价值评估以及安乡县畜牧兽医水产局水产技术推广站针对上诉人鱼虾蟹、水稻等养殖水产品损失所制作的两份评估报告，但原审拒绝调取证据且不说明理由。故请求：支持上诉人的诉讼请求。

　　安乡县政府答辩称：原审认定事实清楚，审理程序合法，杨家河公司的上诉理由不能成立。杨家河公司从2016年起，未经职能部门的批准，擅自在杨家河洲滩筑坝、修堤，进行农业开发，其行为违反了水利、环保、湿地保护、林业等多部门的法律法规规定。安乡县政府下达《清障令》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，属于合法的清障行为。并且，每年从4月1日起，安乡县即进入汛期，5月进入主汛期，2018年6月洪水已经来临，若不立即下达清障令强制清障，对上诉人违法修建的12公里长的围堤进行矮堤，一旦洪水泛滥，将对全县人民的生命财产安全造成极大的损失，将严重侵害社会公共利益。上诉人的损失依法不应得到赔偿。上诉人未提供充足的证据证明其存在的损失，即使有损失，后果也应当由其自行承担。故请求：驳回上诉人的上诉请求。

　　原一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。原一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。

　　本院对一审法院认定的基本事实予以认定。

　　另查明，安乡县芦苇管理站是安乡县政府成立的自收自支、企业化管理的事业单位。在安乡县政府对杨家河公司实施行政强制行为后，杨家河公司陆续向安乡县芦苇管理站支借748.3万元资金，主要用于公司员工安置及其他解散遣散费用。

　　还查明，本案二审期间，安乡县政府委托安乡县芦苇管理站于2021年3月4日向杨家河公司发出支付400万元补偿款的《通知》。但杨家河公司认为补偿款太少而拒绝领取。

　　本院认为，《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第四十二条规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。本案中，杨家河公司未办理环评、未办理河道许可证、未履行报批报建等手续，擅自在松虎洪道杨家河洲滩内围垦建设，该行为对堤垸行洪安全构成严重威胁，对周边广大群众的生命及财产安全形成了安全隐患，严重违法。早在2016年3月杨家河公司最初进行违法开垦行为时，安乡县水利、林业等行政部门就进行了各种行政介入，及时进行制止。2018年6月13日，安乡县环保局、安乡县水利局、安乡县林业局联合向杨家河公司下达《关于对县芦管站杨家河限期退养的通知》，责令杨家河在2018年6月20日之前签订退养协议，终止违法行为，告知其逾期将强制拆除的后果。2018年6月22日，安乡县防汛抗旱指挥部作出6号清障令，要求杨家河公司在6月28日前对被开垦洲坝恢复原状。但杨家河公司在接到通知和清障令后没有自行清除障碍物。此时洪水已经来临，若不立即强制清障，将对人民的生命财产安全造成极大的损失，严重侵害社会公共利益。在此紧急情况下，安乡县政府组织对杨家河公司修建的围堤实施矮堤、挖口等强制清除行为，符合防洪法第四十二条的规定。采取强制行为前，安乡县政府进行了询问，制作了笔录，进行了现场勘查，拍摄了照片，程序正当且手段和方法科学、适中。

　　但是，紧急情况下的合法清障，客观上确对杨家河公司所建堤坝和部分鱼塘造成了毁损，导致部分水产品流失，应予适当补偿。安乡县政府考虑到杨家河公司在强制拆除前的改造投入，水、电、养殖设施投入以及没有彻底转移的养殖活体的损失，已向杨家河公司支付了1148.3万元，履行了适当补偿之责。安乡县政府在实施强制行为之前已经给予杨家河公司转移养殖的水产品等财产足够的时间，杨家河公司在此种情况下拒不转移财产造成的扩大损失应由其自身承担，其要求赔偿8991.435万元的诉讼请求没有事实和法律依据。

　　综上，杨家河公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　曾昊锋

　　审判员　向黎丽

　　审判员　黄山宁

　　二〇二一年三月八日

　　法官助理谷　盼

　　书记员   李　顺

　　来源：专注行政法